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农村社会保障制度缺失的政策性分析 2009年第8卷第10期 农村社会保障制度缺失的政策性分析 口罗江宁李淑怡 【摘要】目前我国农村实行的是以国家救济和社区互助为主的剩余式社会保障制度,并未建立完善的社会保障体系.中国农 村社会保障发展缓慢主要表现为社会保障制度性缺失.本文通过分析农村社会保障的制度性缺失状况,从公共政策 决策的角度研究造成农村社会保障制度性缺失的政策性原因,对非经济因素在当前我国农村经济条件中构建社会保 障体系的影响和作用进行阐释. 【关键词】公共政策;社会保障;农民 【作者单位】罗江宁,广东省建筑职业技术学院;李淑怡,华南师范大学经济管理学院 一 ,引言 社会保障作为公共政策的一个重要组成部分,是 政府运用法律,行政手段设立,通过国民收人分配和 再分配,依法对社会成员的基本生活权利给予保障而 建立的一种安全制度.改革开放以来,为了适应市场 经济发展的需要,我国在建立和完善社会保障制度方 面进行了一系列的努力,取得了初步成就.但改革主 要在城市中进行,农村的社会保障问题虽有所关注但 没有引起足够的重视.长期以来,由于历史的原因, 我国农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘,并 未完全建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障体 系.长此以往,无益于农村的稳定,也不利于社会公 平的实现,最终必将影响我国经济的可持续与健康发 展.因此,建立探究农村社会保障制度所存在的缺 陷,健全与经济社会发展水平相适应的农村社会保障 制度,对建设社会主义新农村具有重大意义. 目前学术界对我国农村社会保障的研究相对集 中,在探索农村社会保障所存在的问题以及将来的 发展道路上,如农村社会保障模式以及社会保障内 容设计,基金来源等问题.研究主要停留在表面上, 学者们对于农村社会保障的构建多从我国的现实国 情出发,鲜有对社会保障构建综合影响因素进行研 究,这种研究范式过于浅显,不利于对农村社会保障 制度建立的条件作出准确判断.农村社会保障制度 与日益成熟完善的城镇社会保障制度相比,存在着 整体性制度缺失,故有部分学者从导致农村社会保 障制度性缺失的因素进行分析. 农村社会保障制度的建立和运作受到多种因素 ? 14- 的制约,既有经济因素,又有非经济因素.目前比较 流行的看法认为,社会保障制度的建立必须与一个 国家或地区的经济发展水平相适应.这种观点肯定 了经济发展水平对社会保障范围和程度的根本制约 作用.但不可否认的,非经济因素对社会保障制度 亦具有重要影响. 童星(20o2)将政治因素归人制约社会保障制度 发展的影响因素.社会保障制度和政策是社会财富 和资源的再次分配.在现代社会,财富和资源的分配 始终受到政治和市场双重力量的支配.如果说社会 财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话,那 么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体 系的运作.再者,利益群体对社会保障制度的影响力 是非常巨大的,主要通过各种组织争取自身权益,而 目前农民没有自己的特有组织,也没有正式的利益群 体为农民作代言人.农村社会保障体系的建立一 直得不到重视而被长期搁置,同广大农民没有自己的 组织和代言人作为坚强的后盾具有一定的相关性. 余松林(2007)同样认为,农村社会应受保障的群体长 期处于一个被忽略的地位,不是因为中国经济发展水 平的限制,而是由政治因素,人口因素,文化和心理因 素以及土地政策等非经济因素导致农村社会保障制 度发展落后.曹信邦(20o5)则认为,农村社会保障制 度缺位既不是经济原因,也不是人口原因,而是由于 农民的利益表达权缺失,政策决策程序缺乏公正性. 宋生瑛(20o8)从公共政策的角度对农村社会保障制 度缺失进行分析,认为政府公共政策的非中性是影响 农村社会保障的关键因素,应该从健全农民利益的表 Indust蒯amp;ScienceT~bune圆圆圆固 达机制和公共政策的动态平衡性人手解决农村社会 保障缺失的问题. 上述研究从各个经济,非经济因素出发研究造 成农村社会保障制度缺失的原因,但研究的角度过 于分散,缺乏针对性.再者,从公共政策角度分析 者,多将研究重心放在农民上,忽略其他公共政策主 体的影响力.本研究以公共政策决策为主线,研究 各个公共政策主体对社会保障制度的制定有何影 响,进而分析造成农村社会保障制度的政策性因素. 二,我国农村社会保障的发展状况 从我国农村社会保障工作进展来看,当前我国 农民主要依靠个人,家庭和农村社区集体应对各种 生存风险,大范围开展的农村社会保障项目仅包括 农村社会养老保险,农村社会救助和以农村医疗为 主的医疗保障.整个农村的社会保障体系仍处于非 规范化,非系统化的阶段,农村社会保障工作存在的 问题和面临的挑战依然严峻. (一)社会保障体系不健全.全面的社会保障体 系应包括社会保险,社会救助,社会优抚以