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2018.4 从制度变迁的多重逻辑看农民资金互助监管的 困境与出路 孙同全 摘要：农民资金互助监管缺失与监管过度并存的状态严重制约了其良性发展。这种困境在很大 程度上受到制度变迁多重逻辑的影响。其中，从国家逻辑来看，需要农民资金互助活动的规范健康 发展；从农民资金互助组织逻辑看，需要外部监管提供规范有序的经营环境。这种困境的根源在于， 从政府金融监管系统的科层制逻辑来看，在现有金融监管体制单一、监管资源严重不足的情况下， 面对数量大、覆盖面广、行为不确定性高的农民资金互助组织，金融监管系统及其从业人员基于成 本收益的考量，从本部门和自身利益出发，权衡监管利弊后，选择了过度监管或不予监管，从而规 避可能影响其职业发展的风险。四川省仪陇县民富农村可持续发展服务中心受政府主管部门委托监 管扶贫互助社，取得了良好效果。因此，本文认为，对农民资金互助应建立“双层+双线+委托”的 监管体制。 关键字：农民资金互助 监管 多重制度逻辑 民富农村可持续发展服务中心 中图分类号：F323.9 文献标识码：A 一、问题的提出 实施乡村振兴战略，需要农村金融的支撑。然而，农村金融发展短板一直制约着中国农村发展。 既有理论逻辑和客观事实显示，发展农民合作金融是补齐农村金融短板的重要抓手。农民资金互助 作为农村合作金融的重要形式，有助于将农村金融资源留在农村，为成员农户生产生活融资提供便 利，为农民创业和创收、提高生活质量和推动农村发展创造条件，因而成为农村合作金融发展的新 方向（陈立辉、刘西川，2016 ），受到农村金融领域理论研究学者及政策制订和实践部门的关注。 实际上，党中央、国务院一直高度重视农民资金互助的发展。2006 年中央一号文件明确提出引 导农户发展资金互助组织。2008 年党的十七届三中全会进一步提出允许有条件的农民专业合作社开 展信用合作。 此后，2010 年及 2012～2017 年七个中央“一号文件”都明确提出支持、引导和规范 本文是国家社会科学基金项目“多维视角下农民合作社功能发展演化机理与发展目标再定位研究”（项目编号： 17BJY124）的阶段性成果。笔者感谢匿名审稿人的宝贵意见，但文责自负。 -1- 从制度变迁的多重逻辑看农民资金互助监管的困境与出路 农民资金互助组织发展。2013 年党的十八届三中全会再一次明确提出，鼓励农村发展合作经济，允 许合作社开展信用合作。 然而，12 年过去了，农民资金互助仍然没有得到广泛发展。尤其值得注意的是，在 2017 年《农 民专业合作社法》修订草案中曾增列了关于农民专业合作社内部资金互助的规定，社会各界曾一度 兴奋地认为，农民资金互助或将有法可依，可以有大发展了。但是，最终修订通过的《农民专业合 作社法》却删除了资金互助的相关内容。为什么农民资金互助需求强烈，倍受重视，而制度供给却 严重不足？从直观上看，在农民资金互助的有效监管体制尚未建立的情况下，农民资金互助“跑偏”， 转变为非法集资，严重影响经济社会稳定的案件时有发生①，这导致农民资金互助受到金融监管系统 的严控甚或封杀。而问题的关键恰恰在于：为何现有金融监管体制对农民资金互助不是监管缺失导 致其“跑偏”，就是监管过度导致其被抑制甚至被封杀呢？或者说，中国农民资金互助组织的健康发 展究竟需要一个什么样的监管体制？2017 年全国金融工作会议提出“一切金融活动都要纳入监管” 的要求，进一步明确了回答这一问题的必要性和紧迫性。 二、文献述评与本文研究思路 （一）文献回顾 中国农民资金互助组织大致可以分为三类：正规农民资金互助组织、准正规农民资金互助组织 和非正规农民资金互助组织（夏英等，2010 ）。正规农民资金互助组织是指根据中国银行业监督管理 委员会（以下简称“银监会”）2007 年制定的《农村资金互助社管理暂行规定》成立的农村资金互 助社②。准正规农民资金互助组织是指根据国家相关政策开展内部信用