中山大学行政管理学课件.ppt

5、公共预算的宪政基础 在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。 * 现代公共预算产生于英国（18世纪）和法国（19世纪）。 “领地国家”过渡到“税收国家”，税基的移动性，纳税大户的合作非常重要，所以，在形成收入政策时征求议会的同意，以后，议会又逐渐地取得支出政策上的同意权。于是，公共预算取代了政府预算和宫廷预算。 * 6、公共预算与公共责任和监督机制 利用公共预算建立和发展公共责任与监督机制是当今公共管理的重大发展。这一点我们可以从美国公共预算的变化及公共管理的发展中得到说明。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。以绩效为基础的预算制度就是要淡化明细分类帐目，公共部门的绩效愈佳，拨款就愈多，从而改变了那种花得越多，得到越多的状况。 以绩效为基础的预算制度建立和发展了新的公共责任与监督机制，使公共管理不仅重视投入，更重视产出，对结果负责。行政机构或公共部门对它们花费与消耗国家财政的行为负责也就是要对花费或消耗财政的行为承担义务、保证供给公共服务与公共产品行为的有效性、制定的各项公共政策与国家的立法意图保持一致、不折不扣地完成计划项目。 * 7、美国国会（议会）对公共预算的控制 在美国，行政机关的活动必须由国会（州和地方称议会）授予权力、批准经费。批准政府活动经费的法律就是预算，它决定政府在一定时期内能够使用多少经费，确定政府经费的来源和用途。美国学者认为，政府的经费取之于民，用之于民。如何取法，取多少；如何用法，用多少，必须由选民同意，这是民主政治的重要原则。选民是否同意通常表现为它的代表机关是否同意。所以，财政预算包括收税、借款、支出等都必须由国会（议会）决定，就成为理所当然的事了。国会（议会）正是凭借这个决定财政预算的权力对行政权力和行政机关的活动进行控制。联邦国会是这样，州议会也如此。 1993年国会通过的混合预算调解法案，这是预算改革方面的一个比较重要的法律。1993佐治亚州通过的“预算责任与规划法”、加州通过的“绩效与结果法案”、1994年佛罗里达州通过的“政府绩效与责任法案”等。 * （1）以法案的形式决定预算 财政预算以法案形式提出、依法定程序审议通过才具有法律效力，人们把它称为预算法。行政机关只能执行，无权更改；如果更改了，就被视为违法。 国会对于总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。各州议会虽然做法不同，但有一点是相同的，这就是全权决定预算的权力，包括税收范围、税收等级以及税种、税额和税收的增减或豁免，以及公共财政支出的项目、数额等。 * （2）委员会经常性的监督 经常性的、连续不断的监督，主要依赖国会或议会常设委员会。在国会或议会编制预算中负主要责任的委员会，以及为了辅助编制预算而设立的专门机构，都是预算控制的机关。美国有权控制预算的机构有： 第一，预算委员会。主要任务是对预算进行综合考察，包括收入部分、支出部分，以及各种支出之间的比较。它向国会或议会提出建议，规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额； 第二，拨款委员会。国会或议会决定预算案主要根据这个委员会的建议和报告。拨款的数额基本上是拨款委员会决定。由于行政机关的部门众多，拨款委员会必须分工，下设若干个拨额小组委员会，实行对口监督； 第三，拨款小组委员会。拨款小组委员会掌握实际的拨款权力。小组委员会经常注意它所主管的行政部门的全部活动，了解它所主管部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额之前，要举行听证会。如有必要它还派专业职员，甚至委托议会外的专业人员对某一项目进行调查，提出报告； 第四，预算处。国会或议会编制预算的辅助机构，由专家组成。它的主要任务是向国会或议会提出年度预算报告，对各项计划的费用进行客观估计，进行经济预测和财政政策分