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相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的问题及对策 随着我国社会主义市场经济的发展，城市建设和城市化进 程的不断加快，城市管理领域各种利益关系日益复杂，交织性 社会矛盾凸现。政府职能转变和行政管理体制改革正在进行之 中，尚未完全到位，行政机关仍然管着许多不该管、管不了， 实际上也管不好的事情，机构臃肿，职责不清，执法不规范的 问题相当严重。城市管理中调控缺位，多头执法，职权交叉， 互相推诿或越权的问题大量存在。相对集中行政处罚权与综合 行政执法正是在这样的社会背景下出台。从先行试点到逐步推 开，试点工作走过了一个探索、完善、深化的过程，取得了一 定的成效。一是有效克服了行政执法过程中职权混乱、多头执 法、多重执法的问题；二是精简了执法机构，提高了行政效能; 三是规范了行政执法行为，克服了执法扰民的问题，树立了法 治政府的良好形象；四是促进了依法治国、建设法治国家战略 的实施。 但从近几年的工作实践来看，相对集中行政处罚权与综合 行政执法在试点过程中仍然存在一些问题，对这些问题的探讨 和思考对推动城市管理执法工作具有一定的现实意义。 （一）立法工作相对滞后。主要表现在三个方面: 1、相对集中行政处罚权和综合行政执法缺乏统一的规范 性法律。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条仅是开展相 对集中行政处罚权和综合执法的唯一的法律依据，推动试点工 作前进的也是国务院发布的一些规范性文件，如1999年国务 院发布的《国务院关于全面推行依法行政的决定》（国发[1999] 23号、2000年9月8日国务院办公厅发布的第63号文件《国 务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通 揃、2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对 集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）和2002 年10月11 H,国务院办公厅转发的中央编办《关于清理整顿 行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》（国办发 [2002 ] 56号）。就全国来说，至今没有一部统一的用于调整 相对集中行政处罚权和综合执法的法律法规，一些地方所立的 相对集中行政处罚权和综合行政执法的规定非常分散，例如上 海市关于相对集中行政处罚权与综合行政执法的规章就有五 个，分别为文化管理领域、城市建设领域、人民广场管理、火 车站管理、苏州河管理等，且五个规章之间并不存在非常明显 的逻辑关系，不论从规定时间，还是规定内容看都是互相割裂 的，没有将其纳入到一个统一的相对集中行政处罚权与综合执 法的规则中来。我国作为单一制的国家，法制统一问题是依法 治国的基本要求。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华 人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护 社会主义法制的统一和尊严……”在根本法中确立了法制统一 原则。这一规定对相对集中行政处罚权和综合行政执法同样具 有指导意义。从目前相对集中行政处罚权的领域来看，确定各 执法领域范围的一般都是法律、地方性法规，如城市管理相对 集中行政处罚权的领域包括城市市容环境卫生、城市规划管 理、城市绿化管理、城市环境保护、工商管理、公共交通管理 等。上列需要集中起来进行行政处罚的领域一般都有一个基本 法对职能机关的权利行使做出规定，如《中华人民共和国城市 绿化法》、《中华人民共和国环境保护法沢《中华人民共和国治 安管理处罚法》等等。但相对集中行政处罚权和综合执法却没 有一个“基本法”来规范执法处罚行为。在缺乏统一规范的情 况下，各个地方实行相对集中行政处罚权和综合执法的具体做 法就会不一样，就意味着一个制度在不同的地方有不同的执 行，损害国家法制的统一。而一些法律、法规、规章之间还存 在一定的冲突，往往出现相同层级的规范性文件互相抵触的情 形。地方各级政府的职能部门既可能在选择法律规范方面处于 无所适从的状态，也可能根据具体案件与本部门的利害关系在 不同条件中适用不同规范，还可能缺乏必要的依据主张对某些 事务行使处罚权，造成行政秩序的不稳定和空白状态。执法部 门互相推诿和争议处罚权的情况不论是作为还是不作为，都呈 现出很大的随意性，执法秩序的状态不稳定，必然造成消极后 果，损害政府形象。所以说，在相对集中行政处罚权和综合行 政执法试点工作已有了长足发展的情况下，统一立法是亟待解 决的问题之一。 2、 在相对集中行政处罚权和综合行政执法过程中存在法 律操作困难。在以往立法过程中，多以条条”立法为主，至 今尚未有一部城市管理综合性的法规，所以城市管理综合执法 是执行行政主管部门制定的法规中的部分条文。随着试点工作 的不断深入，法律操作性的问题日益突出，有些法律法规制定 的过于原则，不够具体，在执行过程中，难以掌握，难以操作。 有些法律法规虽然规定了许多禁止性的行为，但未明确处罚的 方式和额度；有的违法行为，却没有执法依据，如在街