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通过转让存量项目运营公司股权引入社会资本问题探讨 一、典型 PPP 项目的基本特征 （一）PPP 模式的概念 PPP 模式是什么？目前理论界与实务届对此都有明确的认识。 大都认为，广义的 PPP 是指由政府（Public）和社会资本 （Private）通过股权合同、购买服务或者特许经营等方式合 作（Partnership）提供公共服务或公共基设施，包括的具体 实施方式比较广泛；狭义的 PPP 则在此基础上更强调社会 资本参与项目的运营等。 在我国中央政府大力推广 PPP 项目以来，官方对于 PPP 模 式也有描述，如财政部认为：“政府和社会资本合作模式是 在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”1； 国家发改委认为 “政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府 为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特 许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的 利益共享、风险分担及长期合作关系”2。这些表述显示 PPP 模式的范围也是比较宽泛，即只要符合政府与社会资本的 合作关系，包括特许经营、购买服务或者股权合作方式均 可以被认为是广义的 PPP。 （二）典型 PPP 项目的基本特征 3 判断一个项目是不是真 PPP，目前各地实务界的认识不一， 但若套用 PPP 的民间定义或者官方文件，也无法彻底区分。 目前社会上一般按照国家财政部评审 PPP 示范项目的标准 来判断一个项目是否属于 PPP 项目。笔者认为财政部评审 示范项目的标准即可作为典型 PPP 项目的特征。《关于组织 开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的 通知》（财金函[2016]47 号）在评审标准中明确把项目参与 主体是否适格，项目的适用领域、运作方式、合作期限是 否合规，项目实施程序是否合规作为示范项目定性评价的 标准。 1.项目产品的公共性 发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确 指出：“PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场 化运作的公共服务、基础设施类项目”4。这类项目一般指基 础设施与公共服务项目，如燃气、供电、供水、供热、污 水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道 交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公 共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。 2.风险分配合理性 《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十一条明 确要求“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原 则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风 险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风 险”。从该条规定可以看出，所谓项目实施的风险分配合理 主要包括两个方面，是指社会资本承担的风险与其经营项 目实现的收益对等，政府既不能无限制的扩大社会资本承 担的风险，也不能对社会资本作出保底收益承诺、短期回 购安排等方式进行变相融资。 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由 社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担， 不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 3.长期合作关系的确定性 对于 PPP 项目各种模式的合作期限，财政部发布的《政府 和社会资本合作模式操作指南（试行）》名词解释部分对合 同期限作出了指引，如委托运营合同期限一般不超过 8 年； 管理合同期限一般不超过 3 年；TOT、ROT、BOT 合同期限 一般为 20-30 年等 5。对于采用特许经营方式实施的项目， 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》〔发改委、财政 部、住建部、交通部、水利部、人行令第 25 号〕第六条规 定，一般项目特许经营期限不超过 30 年。对于投资规模大、 回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以延迟 特许经营期限 6。财政部《关于进一步做好政府和社会资本 合作项目示范工作的通知》[财金(2015) 57 号]明确规定， PPP 示范项目的合作期限一般不得低于 10 年。这一规定主 要是考虑到项目的长期运营有利于维护公共利益以及在回 报期政府年度财政更能承受问题。所以财政部对示范项目 合作期限的要求，实际上也是杜绝社会资本通过名股实债、 短期回购安排等方式参与项目。《关于组织开展第三批政府 和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》 [财金函 （2016）47 号] 在申报条件中也明确合作期限低于 10 年的 不符合申报条件。 4.采购程序的合规性 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 [ 财金（2014）76 号]关于选择项目合作伙伴部分规定:“地 方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社 会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部 将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会 资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要 会同行业主