中华人民共和国成立70年来中国土地制度的阶段性演变及成就（三）.pdf

中中华华人人民民共共和和国国成成立立70年年来来中中国国土土地地制制度度的的阶阶段段性性演演变变及及成成就就 （（三三）） 2020年01月10 日 四四 、、启启 与与展展望望 土地制度的确立和完善过程是为满足生产力发展的需要而不断改革的过程 ，也是保障和改善民生的必然要求 。就当下而言 ， 如何深化土地制度改革从而增加居民尤其是农村居民的收益是保障和改善民生的重要环节 。与此同时 ，不得不面对的问题 [15] 是 ，当前和今后很长一段时期 ，小农户家庭经营将是中国农业的主要经营方式 。如何平衡这两个难题？ 一方面 ，要增加农民从农地中获得的收入 。家庭联产承包责任制解决了土地经营的激励问题 ，但是也带来了新的问题 ，即家 庭分散经营 ，规模过小 ，难以形成规模经济 。从数据来看 ，2016年 ，全国农业经营户为20743万户 ，其中规模农业经营户仅 [16] 有398万户 ，这是中国土地规模化经营的现状 。因此 ，要健全土地承包权流转的市场运行机制 ，从而实现土地规模经营 。 这一机制除了要稳定承包关系以保证农户稳定 、长远的经营外 ，还需要有序流转土地经营权 。前者通过确权的方式可以实 现 ，而后者则相对复杂 。提高土地流转双方所获得的收益是土地经营权流转的重要前提条件 ，流转双方收益的长期提高需要 配套的农业生产社会化服务来维持 。具体而言 ，一是要做好新型农业经营主体的培育工作 ，大力培育合作社 、家庭农场 、龙 [17] 头企业 、农业产业化联合体和社会化服务组织 ，推进多样化的适度规模经营 。这样不仅可以降低生产经营成本 ，还可以 使农户通过新型农业经营主体来对接市场 ，提升市场竞争能力 。因而 ，要积极发展“农户+合作社”“农户+合作社+工厂或公 司”等模式 。二是要做好农产品交易市场建设工作 。从市场供给方来讲 ，要发挥龙头企业对小农户的带动作用 ，延长产业 链 、保障供应链 、完善利益链 ，最终形成品牌 ；从市场需求方来看 ，要通过市场建设来拓宽需求渠道 。2016年末 ，全 国68.1%的乡镇有商品交易市场 ，39.4%的乡镇有以粮油 、蔬菜 、水果为主的专业市场 ，10.8%的乡镇有以畜禽为主的专业市 [18] 场 ，4.3%的乡镇有以水产为主的专业市场 。三是完善的市场机制需要金融服务的配合 。要健全金融服务组织体系 ，引导 [19] 涉农机构回归本源 ；完善金融基础设施 ，营造良好的农村金融生态环境 。从信贷支持方面来看 ，要允许承包土地的经营 [20] [21] 权担保融资 ，加大保险政策支持力度 ，推动农业保险从覆盖直接物化成本向逐渐实现完全成本转变 。总之 ，多元化的 农业经营主体 ，健全的农产品交易市场 ，配之以多样化的金融服务 ，是推动承包地经营权流转市场发展的重要配套举措 。 [21] 另一方面 ，促进农业转移人口有序实现市民化 ，健全城乡发展一体化体制机制 。从土地制度改革角度来看 ，如何在制度 设计上保障农业转移人口承包地 、宅基地以及集体建设用地的权益是农业转移人口有序实现市民化的重要前提条件 。这中间 需要通过建立城乡统一的建设用地市场来推动城乡土地的权与价的统一 。关于承包地 ，要保护好进城落户农民的土地权益 ， [22] 各地应积极探索农民对承包地的退出机制 ，允许在城镇有固定工作和住所的农户自由转出承包地 ，同时不能以退出承包 地和宅基地作为农民进城落户的必要条件 。关于宅基地 ，在严格实行土地用途管制的前提下 ，要适度放活宅基地和农民房屋 使用权 。据国家统计局数据 ，2016年末