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上海市试点郊野公园规划实践 ——以松南郊野公园为例 徐丹 摘要：在国家推进新型城镇化、生态文明建设的总体背景下，郊野公园规划建设成为上海市构建城乡 生态文明格局、建设“宜居、宜业、宜游”城市、提升城市国际竞争力的迫切需要。上海市委、市政府决 定近期推进实施包括松南郊野公园在内的5个试点郊野公园。主要以创建特色生态空间为目标，以土地整 治为平台，统筹农、林、绿、湿等生态要素，探索城乡统筹、空间一体、保障三农等问题，找出一条符合 大都市生态空间规划转型要求的新路径。本文以5个试点郊野公园的规划过程为基础，以松南郊野公园规 划为案例，对上海市试点郊野公园的规划路径和设计方法进行总结，以期为未来其他郊野公园的规划建设 提供借鉴和参考。 关键词：郊野公园、生态、土地整治、景观 1. 引言 作为迈向全球城市的大都市，上海在收获经济快速发展所带来的城市活力与繁荣的同 时，也急切面临着土地资源紧约束、人口规模持续增长、环境建设压力增大等问题。在此背 景下，结合国家“推进新型城镇化”和“生态文明建设”的总体要求，上海市提出建立适应 大都市目标定位要求和生态宜居宜业城市建设导向的生态空间格局。 2012 年 5 月，市政府批复《上海市基本生态网络规划》，明确了“多层次、成网络、功 能复合”的总体生态格局。上海遵循“聚焦游憩功能、彰显郊野特色、优化空间结构、提升 环境品质”的规划理念，落实《上海市基本生态网络规划》，全市选址布局 21 个郊野公园。 同时经综合考量自然资源条件、生态功能影响、公共交通便捷性、毗邻郊区新城和大型居住 社区等因素，近期重点规划建设青浦青西、松江松南、闵行浦江、嘉定嘉北、崇明长兴岛等 5 个试点郊野公园，总面积超过 103 平方公里。郊野公园的规划建设将进一步锚固城市发展 边界，优化城乡生态空间，促进郊野地区社会、经济、生态和谐发展，为市民提供更多休闲 1 游憩的开敞空间，从而促进城市的全面健康发展。 自 2012 年底至 2014 年初，在市委市政府的指示精神下，在上海市规土局及相关区县政 府（管委会）的支持指导下，上海市规划设计研究院承担了上海市 5 个试点郊野公园的规划 编制工作。这是上海市首次对郊野地区大型生态游憩空间系统性规划的一次尝试，首次以生 态为载体，以土地整治为平台对城乡统筹、空间一体、保障三农等问题进行的一次探索，具 有很强的实践意义。本文即以 5 个试点郊野公园的规划过程为基础，以松南郊野公园为例， 对上海市试点郊野公园的规划路径和设计方法进行总结，以期为未来其他郊野公园的规划建 设提供借鉴和参考。 2. 规划目标和原则 2.1.规划目标 郊野公园是在上海市“两规合一”土地资源紧约束背景下，以优化城市空间结构、提升 城市空间品质、满足市民活动需求为目标的重要生态节点。因此，其规划的意义与香港郊野 公园聚焦“自然生态、提供郊野康乐设施、提供户外教育设施”有所不同，更多的是将土地 整治、增减挂钩等土地政策工具与郊野地区空间、生态、景观要素开发相融合。 因此，上海市郊野公园的规划目标需从两个角度解读。从生态和形态空间建设角度，其 目标是体现自然野趣、原生态的要求，提升生态空间功能和生态环境品质，为广大市民提供 生态旅游休闲空间。从土地资源综合开发角度，其目标是促进郊野公园内耕地、林园地、湿 地和建设用地的融合发展，落实耕地保护要求，落实上海市集中建设区外建设用地减量化目 标。 基于上述目标，上海市郊野公园规划具有城乡规划和土地利用专项规划的双重属性。在 城乡规划层面更强调对现状复杂地类的梳理，在土地利用规划层面则更突出规划理念指导下 的空间形态、功能布局、形态景观意向等。 2.2.规划原则 在郊野公园编制过程中，基于目标导向，其规划原则重点体现“规土合一”、城乡统筹、 生态优先及农民保障等。 （1） 落实耕地保护要求，推进建设用地减量。通过田、水、路、林、村的综合整治， 2 改善农地生产条件，促进农地规模化、集约化经营；避免大拆大建和地类上大的调整，落实 最严格的耕地和基本农田保护制度，通过土地整治增加耕地数量、提高农用地质量，同时， 对集建区外的现状零星农村建设用地、低效工业用地等进行拆除复垦实现减量化，优化农村 地区土地利用结构。 （2） 坚持城乡统筹，推动城乡一体化发展。按照建设资源节约型社会的要求，以土 地整治为平台，辅以城乡建设用地增减挂钩政策及“存增转化”操作机制，推动城乡资金和 土地资源的良性互动与优化配置，保障农民土地权益，改善农村生活面貌，提高农民收入水 平，总体推动新型城镇化进程，促进城乡一体化发展。 （3） 突出生态优先、尊重历史文化、注重游憩活动组织。尊重自然特色，保持农田 林网、河湖水系、自然村落自然肌理，多自然、少人工，体现自然野趣、原生态的郊野特色。 体现地域特点，整合地区物质