中国经济体制改革的模式选择（社会保障模式）.docxVIP

PAGE PAGE 1 载彭森主编：《中国经济体制改革的国际比较与借鉴》，人民出版社 2007 年 2 月，第 359-400 页，此为该书第八章《中国经济体制改革的模式选择（社会保障模式）》，国家发展和改革委员会课题。 八、中国经济体制改革的模式选择（社会保障模式） 郑秉文 我国实行改革开放政策已经整整 25 年了。25 年来，我国在各个方面都取得了辉煌的举世公认的伟大成就，和平崛起的中国正在日益融入到世界经济体系；25 年来，我国的社保体系从企业养老制度改革入手到建立起一个覆盖 1 . 7 亿经济活动人口、在世界上几乎是覆盖规模最大之一的公共养老计划，从单一的养老保险作为其切入点到目前建立起覆盖养老、医疗、工伤、生育、城镇最低生活保障制度和社会救助等将近 10 个项目在内的社会保障体系的基本框架；25 年来，几乎是从一张白纸上建立起来的这个社会保障体系在有中国特色社会主义建设中发挥了重要的作用，逐渐成为我国市场经济体系中的一个不可分开的组成部分；同样， 25 年来，随着对社会主义市场经济本质认识的不断深化，我国对社会保障制度的理论建设也在不断得到深入和完善 1。 （一）、25 年前我国建立社会保障制度的历史背景 中国养老保障制度建立于 1951 年，覆盖范围主要是城镇企业职工。根据当时的《中华人民共和国劳动保险条例》，社会保险经办机构按职工工资总额的 3％提取劳动保险基金，并在全国范围内调剂使用。1955 年，国家建立了机关、事业单位工作人员的养老保险制度。1958 年，国家根据当时的实际情况，将企业和机关事业单位的两个养老保险制度在适当放宽养老条件和提高待遇标准的基础上作了统一规定，并一直沿用到 1978 年。1978 年由《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》所取代。 1978 年在我国开始全面的经济和社会之际，传统计划经济体制下的“企业保险”体系已不适应改革开放新形势的需要。社会保障制度的建立首先是从养老保险制度运行中的矛盾日渐突出和显现而提到仪式日程上来的，并且，改革的突破口是从解决企业之间养老金负担轻重不一的矛盾开始的。 1，25 年前社会保障制度的现状与特点 25 年前，在高度计划经济体制下，社会的生产与消费等资源完全由国家来统一配置，人力资源也由国家定额和统保统配，劳动者的就业和保障也是由国家统一包下来的。这种一切资源统一配给的模式在国民经济短缺的特定历史时期曾经发挥过重要的积极作用，为当时的经济社会发展起到了重要的保障和后勤作用；同时，这个模式也是与当时的计划经济模式相辅相成的。对于计划经济体制来说，它是一个相适应的子系统，但对市场经济体制，它就自然成为一个制约因素。随着改革开放和市场经济的发展，这种传统的保障模式和就业模式必须要改变。这是因为，传统“企业保险”模式主要特点是： （1），覆盖面小，范围狭窄。由于实施保险的单位主要是行政事业单位、国有企业和部 分集体企业，所以随着改革开放进程的深入，“企业保险”传统制度的弊病便越来越显露出来：一方面，它不能覆盖众多小集体和新办集体经济组织、企业、“三资企业”、私营企业、乡镇企业兴；另一方面，又阻碍了国有企业改革的深化和体制转轨，减员增效难以实现；从而严重影响了劳动力在不同所有制企业之间、部门之间和地区范围内的正常流动，成为企业迈向 1 社会保障这个概念使用在本文中为狭隘的意义，主要指社会养老制度。 市场经济的一个门槛。 （2），筹资机制不顺、筹资渠道单一。由于名义上是企业负担但事实上是由国家兜底，所以，表面上看是企业负担沉重但事实上是国家不堪重负，并且不少企业和个人拒不交费， 导致社会保障的权利与义务严重脱节，成为受益者个人基本不缴费而却可以享有优厚权利与待遇的一个免费大餐，成为一个计划经济这个“大锅饭”大制度中的另一个“大锅饭”，国家财政既是它的最后买单人，又几乎是它唯一的一个筹资来源。 （3），社会化程度低、保障层次单一、抗风险能力差。由于国有企业包办一切并对职工履行终身保障责任，所以，职工对企业有割不断的依附关系，企业辞退职工和企业减员增效就成为一句空话：企业之间“封建割据”，各自为战，富余人员不能进入劳动力市场，劳动力市场形成不起来，市场经济建设就无从谈起。 2，建立现代社会保障制度的必然性和必要性 企业保险的上述特征决定着这样一个逻辑：改革开放能否成功进行下去在某种程度上决定于国有企业改革能否成功，而国有企业改革能否成功则在很大程度上依赖于建立起一个社会保障制度。所以，将传统计划经济体制下“企业保险”转换为适应于市场经济的现代“社会保障”，就成为摆在中国共产党人面前的一个历史性的前所未有的伟大任务；这既是建立社会保障制度的大背景，又是实行改革开放的一个必然要求；既是进行经济转型的一个前提， 又是一个