利益参与、信赖保护同比例合理——城市规划制度完善之原则(1).docxVIP

利益参与、信赖保护同比例合理——城 市规划制度完善之原则 (1) 以现代经济发展为社会第一要旨，尽管在理论上仍然有值得 商榷之处，但作为事实，其不可争议地存在着。并且，与其 他事实因素一道，如社会分工细化、城市就业机会增加、人 口流动频繁、乡村日益向城镇靠近等，推动着中国从乡村社 会加速度地步入城市化社会。伴随这个进程，政府的城市规 划职能，渐渐凸显其重要的地位。虽然从人类的智识有限性 角度观察，从事城市规划的政府官员并非全知全能，任何人 为的规划难免有漏洞或失误，可是，城市化进程若缺少一定 的设计或整饬，可能会在无序之中形成更大的灾难。 然而，近年来，因为城市规划而引起的纷争与日俱增。关于 某些城市规划忽视各方利益间协调、没有考虑环境保护等的 批评声音，此起彼伏。甚至，近期出现的与房屋拆迁有关的 备受瞩目的社会事件，牵引出的已经不仅仅是拆迁程序是否 合法、拆迁补偿是否公平等问题，也同时把城市规划的合理 性提领到热烈讨论之层面。毕竟，几乎所有的房屋拆迁都是 依规划而为的。 其实，城市规划是对城市布局的一种人为设置，而城市布局 必然涉及在城市中生活或经营各种事业的居民、企业或其他 组织的利益。因此，城市规划其实是一种利益安排或调整。 目前施行的 《城市规划法》（ 1989 年制定） 的确也意识到此， 在诸多条款中体现立法者对不同利益之考虑，如“近期建设 和远景发展” 、“城市生态环境” 、“历史文化遗产” 、“城市传 统风貌”、“自然景观” 、“民族传统” 、“地方特色” 、“有利生 产”、“方便生活” 、“促进流通、繁荣经济” 、“促进科学技术 文化教育事业” 、“符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥 石流和治安、 交通管理、人民防空建设等要求” 、“合理用地、 节约用地”，等等。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 但是，由利益安排或调整之视角综观该法，可以发现存有两 个重大缺憾。 第一，对个体利益未给予充分重视。 上列对各类利益的表述， 多落位于公共利益。即便把“有利生产” 、“方便生活” 、“防 火、抗震”等阐释为牵涉个体利益在内，也只是在隐含的层 面上，而没有给予明确的彰显。个别居民、企业或组织的正 当权益，在城市规划中未得到其应有之受尊重地位。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 第二，或许是更为重要的，对利益之安排或调整基本上取决 于政府。《城市规划法》在细数政府制定城市规划需考虑的 利益因素、从而试图对其施行实体控制以外，也在程序上明该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 定城市规划需报上级政府或同级人大审批。可是，列举应当 考虑之利益因素的方法，如果有控制效应的话，也是比较松 软的。这些利益在城市规划过程中是如何确认的？有没有被 忽略或轻视的利益？各个不同利益的分量是多少？利益之 间发生冲突（如繁荣经济与城市生态环境） ，哪个予以优先该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 考虑？诸如此类问题，看起来都在政府宽泛的自由裁量空间 内。更何况，个体利益在立法上还未被确切提及，即使政府 在现实运作中予以一定照顾，也同样在自由裁量范围之中。 政府乃凡人组成，其组织结构和资源或许有助于作出考虑周 全的规划决策，但也不能否认其具有内在的智识局限或难以 避免的利益偏袒。甚至，有的政府官员出于不当之动机，给 某些利益以特殊关照，也并非罕见。由此， 《城市规划法》该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 将城市规划制定过程基本托付于政府，无异于让政府成为在 规划领域中的“国王”。 任何纷争皆与利益相关，无论利益乃情感的、精神的抑或物 质的。城市规划遭人诟病、引发纷争愈多，愈益表明其在安 排或调整利益上的机制存在功能不足之问题。因此， 《城市该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 规划法》有关政府制定城市规划的实体规则、程序规则，皆 有慎重反思和修订的必要。 就程序维度而言，当引入利益参与机制。既然城市规划乃一 利益安排或调整过程，既然政府作为假定的公共利益代表者 在如何确认、重视、协调具体的不同利益上存有局限，就应 给予可能的利益受影响者介入这一过程的机会和权利。把城 市规划制定过程视作各方利益充分主张、交流以及妥协的平 台来设计，即便不一定获得令所有利益皆满意的所谓 “正确”该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 决策，亦可在相当程度上减少可能的利益纷争。搭建这个平 台的法律程序之核心，无非征求利害相关人的意见。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 一方面，对利害相关人当作广义界定。 组织化的利益群体（如 环保组织、文物保护组织）和未经组织化的利益群体（如特 定区域的居民或企业），甚至法律规定承担维护特定公共利 益（如交通管理）的政府部门，都可列入利害相关人的