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出口欠退税成因分析及解决问题的思路 作者：隋镇 近年来，出口欠退税形成的隐形财政赤字，再度成为困扰财政的一大 问题。此类问题过去也曾经发生过。1994 年，实行新税制的当年就 出现了出口欠退税问题，当时采取了两个措施，一是财政向银行借款， 解决陈欠；二是接连两次大幅度降低出口退税率解决新欠，综合平均 退税率由 16.3%降至 8.3%.这两项措施有效地解决了当时的财政问 题。1999 年以来，国家为应对亚洲金融危机将综合平均出口退税率 提高到 15%左右之后，又再次出现了大量的欠退税问题。这说明，上 次采取的措施也只是临时解决了财政的问题，只是治标而未能治本。 这就不能不使人从另一个角度去思考，形成出口欠退税的真正原因究 竟是什么？如何才能真正从根子上解决这一问题。本文试图从现行增 值税分配体制上探究问题的根源和解决问题的办法，仅仅作为一管之 见。 一、出口退税指标管理是产生问题的直接原因 要寻找产生出口欠退税的原因，必须首先分析出口退税是如何安 排的。在现行出口退税管理体制下，出口退税规模是严格受预算安排 控制的，而出口退税的预算安排，又是根据国家发展计划安排的外贸 出口增长规模，加上其他一些因素（如调高出口退税率等），通过测 算而得出的。因此，出口退税规模安排的是否合适，主要取决于计划 安排的外贸出口增长规模是否合适，如果这一规模在安排上过于保 守，就会出现退税缺口（欠退税），反之，就会出现退税盈余。但是， 外贸出口的实际增长主要受国际市场的影响，而国际市场的形势是难 以准确估量的，同时，就主管部门而言，做计划的心理也总是宁愿保 守一些，留有余地。因此，外贸出口规模的安排总是不准确的。 可见，预算安排的出口退税指标是按照外贸增长年度计划算出来 的，是个算账数；而出口退税则是一项税收制度，税务部门在具体执 行这项制度时，是按实际发生的数额进行操作的。由于算账与实际总 是存在差距，从而也导致出口退税预算安排规模或缺或盈。自 1994 年实行新税制以来，这两种情况都曾交替出现过。 近几年，由于外贸出口连年大幅度超计划增长，使预算安排的出 口退税指标与实际发生的出口应退税数额发生较大的差距，导致了大 量出口欠退税款，也由此而产生了财政隐形赤字。由此可见，纳入预 算管理的出口退税指标不太科学，难以做到完全与实际相吻合。是一 个不切实际的出口退税指标。 从国际上实行增值税的国家来看，对出口产品都是实行零税率， 但是没有哪个国家对出口退税实行严格的预算指标管理的，都是据实 退税。在实行税式支出的国家中，有的国家在税式支出中列有出口退 税项目和金额，但这只是一个参考数，并不进行严格的预算控制，而 是实际发生多少，税务部门就退多少。他们认为，出口退税是一项税 收制度，而税收是讲求公平的，对每一位纳税人都应该一视同仁，如 果实行严格的预算控制，会将一些符合条件的纳税人排除在外，不仅 违反了税收公平原则，还会引起一些不必要的法律纠纷。 二、现行增值税分配体制是产生这一问题的根源 上述分析表明，预算管理的出口退税指标是造成出口欠退税问题 的直接原因，那么，是否可以像国外那样不用预算管理的出口退税指 标？这需要看出口退税指标是否有存在的条件和必要。 1994 年，我国实行新税制，将增值税定为中央与地方共享税， 具体为：进口环节增值税为中央税，国内生产销售发生的增值税 75% 归中央，25%归地方，出口退税全部由中央负担。此外，还有一个奖 励机制，即增值税收入比上年增收的部分，地方除按 25%分成之外， 还有 1：0.3 的奖励分成。 这一分配体制在实际运行时，对国内生产销售发生的增值税，按 税收发生地，国税机关每征收一笔税款即按上述比例75%划入中央金 库，25%划入当地的地方金库。 由此可见，在现行增值税收入分配体制下，增值税收入是按毛收 入（即未扣除出口退税等虚收入因素）进行分配的，中央财政每年对 国税局下达的收入任务也是按毛收入下达的，而出口退税则全部由中 央财政负担。 这一分配体制在实际运作下便产生了一些问题： 一是中央财政在负担了出口退税之后，实际得到的国内增值税收 入的并不足 75%，而地方实际分配的增值税收入则大于25% ； 二是在地方按增值税毛收入取得 25% 的收入之后，中央财政将出 口退税款再退还给散布于各地的企业，地方还要从中取得所得税收 入，无异于中央财政对地方的转移支付，而且是出口越多的地方得到 的也就越多； 三是由于增值税收入是按毛收入分配的，也使得一些