东马项目介绍文章――生态文明建设中社区参与的途径和方法.docVIP

生态文明建设中社区参与的途径和方法 ——“协议保护”（Conservation Steward Program- CSP）在丹巴县的实践 丹巴县政协办公室主任、“协议保护”东马项目协调人 罗布加他 2008年10月 前言 “生态保护与区域发展”一直是经济社会发展过程中不可回避的现实课题。党的十七大在全面建设小康社会目标的基础上，对中国发展提出了“新的更高要求”，其中之一就是通过“建设生态文明”，建设资源节约、环境友好、可持续发展的中国特色社会主义社会。“建设生态文明”是我国社会主义现代化建设从未有过的新挑战，必须要进行新的探索，以创新性的行动去应对这一挑战。由丹巴县林业局和北京山水自然保护中心（保护国际中国项目CI-China合作伙伴）合作开展的关于自然生态保护与社区可持续发展的示范项目——东马林区“协议保护”（Conservation Steward Program- CSP）项目，是我县建设生态文明的创新，也是争取“生态保护与区域发展”双赢的实践。在项目实施过程中，不仅区域内的生态环境得到了有效的保护，社区群众也被动员起来，从参与环境生态的保护行动开始，参与社区文化活动，参与社区公共事务，社区的社会和文化发展取得了显著的成效。 背景及现状 自1956年，中国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区在广东建立以来，中国的自然保护区得到了蓬勃的发展。目前，建立保护区已经成为国家对环境保护的主要方式。保护区的所有权和管理权属于政府，由政府部门主导管理。资料显示：经过50年的发展，目前我国自然保护区数量已达到2349个，其中林业部门建设和管理的自然保护区1706个，占全国总数的72.6%。从权属看，绝大多数自然保护区都由林业局或自然保护区管理局等政府职能部门主管。然而，现行的资源保护工作正面临着如下挑战： 一、经费短缺。保护区资金完全依赖国家投入，缺乏社会的参与，往往不能满足保护的需要。野生动植物保护和自然保护区建设工程虽然列为全国林业六大重点工程之一，但与林业其他工程相比，在资金投入方面远远不足，特别是国家级以下的自然保护区甚至显得捉襟见肘，这也是很多自然保护区“批而不建，建而不管”的主要原因。 二、林地权属不清。因为历史原因和现行的林业法规中关于土地权属的规定不完善，林业管理部门与当地社区的法定或长期以来形成的传统土地权属间的矛盾，制约了林区的资源管理工作。 三、森林面积大于管护能力。就丹巴县而言，全县近30万公顷的天然林大多分布在境内五大支流、支沟两侧的高海拔地区，林区战线长，分布广，交通、通讯不便，地形复杂。国有林、集体林交错，大森工、地方林场并存。加之由于资金、人员等方面的相对缺乏，靠林业部门单方面的力量，要管护这么大范围的林区显然是远远不够的。即使目前采取了村级森林管护员和村干部责任奖惩制度，但现有的资源面积与管护人数相比还是感到鞭长莫及，事实上难以达到期望的管理效果。 四、保护理念行为与区域发展的冲突。林业部门目前对森林资源更多的是利用现有政策，通过执法手段来进行管理。提及保护，更多的是“禁止”或“限制”，这种强制性的保护行为往往与林区附近乡村的资源合理利用需求相违背。例如一些乡村地处深山老林，居民生活对山林的依赖性很强，却因为资源权属问题连必需的生产生活用材都受到限制，由此产生了保护资源与地方经济发展和群众生产生活需要之间的对立，形成“保护生态社区就难以发展、社区要发展生态就难以得到保护”的两难局面。 五、资源管理缺乏人力、社区管理没有权力。一方面，实事求是地讲，林业部门没有足够的人力和精力对社区周边的国有林进行长期有效的管理。另一方面，很多社区处在国有林区，森林资源保护的好坏直接关系到当地的生态安危和生存发展，当地社区群众虽有保护意愿却因为对这些资源既“无权利”，也“无义务”，使其对事关自身生存发展的生态环境的保护愿望难以实现。同时，因为对国有林没有管理权，即使村民对来自外界的盗伐林木非法交易等破坏森林资源的行为也很气愤，却往往束手无策；又因为没有明确管理国有林的义务，也有社区一些村民图一时方便或一己之利，将偷猎盗伐之手伸向国有林。 对策和措施 针对这种现状，为探索有效管理和合理利用森林资源的新途径，丹巴县林业局于2006年引进了由保护国际（Conseevation International ，简称CI）提出的“协议保护”（Conservation Steward Program- CSP）概念：即在不改变森林资源所有权和使用权的前提下，将资源的管理权移交给承诺管理且有能力管理的一方，这就类似于现代企业经营中的将经营权与所有权分离，把经营权交给愿意经营且有经营能力的一方。“协议保护”通过签署协议的方式，把资源的所有者和管理者的权利、义务固定下来，同时建立激励机制鼓励社会广泛参与，从而达到有效管理的目标。 那么，国