行走在公益与慈善之间.pdfVIP

行走在“博彩”与“公益”之间 ——苏州福利彩票与台湾彩券社会福利效应之比较研究 2011 年 11 月 1 日至6 日，苏州福彩考察团一行 20 余人赴台湾考 察台湾彩券发行与销售情况。在为期 6 天的参观走访中，考察团通过 查阅资料、实地查看和面对面交流等形式，对台湾地区彩票业发展现 状有了直观了解，引发了深刻思考，也获得了诸多有益于苏州福彩发 展的启示。 引言 彩票作为一种机会游戏，兼具“大众娱 ”和“社会公益”的特性。我 国福利彩票起步较晚，但发展迅猛，销量不断刷新记录，发行方式与 手段也不断创新。现在，福彩已越来越多地走进寻常百姓家。国家发 行福利彩票的目的是筹集公益金，广泛用于各类公益事业，因此，发 行彩票应是提高而不是降低社会福利。本文旨在通过比较研究，较直 观地反映苏州福彩和台湾彩券在销售和管理中是否提升了彩票的社 会福利效应。 一、彩票与博彩 博彩产品作为一种机会性游戏可分为赌博（Casino）、赛马（Horse Racing）和彩票（Lottery），参与者都希望靠“运气”不劳而获地以小博大。 ①由此可见，彩票就其性质而言就是博彩的一种形式，从它“出生”就被 烙上了“博彩”的印记。笔者作为一名从事彩票销售管理的工作人员， 却发现在彩票行业内部，对“博彩”二字相当避讳，都急于撇清“彩票”与“博 彩”的关系，殊不知这种认知上的偏差却使两者之间的概念和关系越 来越模糊，成了“偷鸡不着蚀把米”之举。 笔者认为，彩票作为博彩的一种形式，与其他博彩产品特别是赌 博有本质区别。首先是合法性。在我国，彩票采取国务院批准发行、财 政部监管、民政部和国家体育总局负责具体发行的管理体制，具有合 法性；赌博在我国是明令禁止的非法行为。其次是发行目的。国家发行 彩票的目的是筹集公益金；赌场由私人经营，目的是赚取利润。第三是 资金再分配用途。彩票公益金主要由国家支配，用于社会各项福利事 业 ；赌博利润由赌场支配。 二、彩票与公益 国家发行彩票的目的是筹集公益金，因此，彩票理所当然地“刻有” 公益的“印章”。20 多年来，我国彩票业飞速发展，筹集了大量公益金， 在社会福利事业 发挥着重要作用。以苏州福彩为例，1988 年至 2010 年，全市共销售彩票 62.3 亿元，为国家筹集公益金 21.8 亿元，广泛用 于养老服务、社会救助、扶贫济困等各项社会福利事业。销量很高、贡 ① 李刚：《对当前我国体育彩票业社会福利效应的评价》，《体育科 学》，2008 年（第 28 卷）第 10 期。 献巨大，但宣传效果不好、社会影响不良，彩票与公益之间的距离似 乎越来越远，这是苏州乃至全国福彩发展所面临的窘境。 笔者认为，彩票与公益之间关系的“被割裂”主要有三个原因：一是 管理依据缺乏。我国的彩票业发展走的是“先发行、后立法”之路，长期 以来都缺乏法律依据。2009 年 7 月，《彩票管理条例》正式颁布，彩票 发行管理从此进入有法可依时代。但是，该《条例》中的各项规定存在 大概念、框架式、粗线条的特点，缺乏可操作性的细则。二是管理机构 缺位。苏州各市（县）、区虽设立专业管理机构，但往往缺乏专职管理人 员，管理能力、服务能力和宣传能力严重缺位，不能满足日益发展的 福彩事业发展。三是媒体推波助澜。狗咬人不是新闻，人咬狗才是新 闻。新闻媒体为紧抓大众眼球，总是 此不疲地报道新鲜事、稀罕事、 负面事。福利彩票的异军突起受到社会广泛关注，为满足大众“ 胃口”， 媒体总将有关福彩的负面新闻作为“大新闻”炒作，这使福彩的公益形 象遭受打击。 三、苏州福利彩票与台湾彩券之比较 由于政治体制、经济制度法治理念等方面的差异，两岸彩票业经 历了不同的发展阶段。 （一）彩票销量 台湾面积 3.6 万平方公里，常住人口 2300 万，2010 年人均国民生 产总值 18603 美元，同年彩票销量 273820 万美元，人均销量 119 美元。 苏州市面积 8488 平方公里，常住人口 1047 万，2010 年人均国民生产 总值 12924 美元，同年福彩销量 27985 万美元，人均销量 27 美元。 国际上的一种流行说法认为，彩票销售总量应占国民生产总值 ① 的 1%～2%。 2010 年，苏州彩票销量在国民生产总值中的比重为 0.44% （其中福