社会福利领域中的裁量与规则.docVIP

PAGE PAGE 11 社会福利领域中的裁量与规则 　　一、引言 　　“这仿佛是重访一口水井，这口井是授予自由裁量权和行政机构政治的象征。”正如这样的描述，行政裁量几乎充斥于行政活动的各个领域之中。福利行政领域作为实现公共福祉的重要领域同其他领域一样，也面临着如何面对和控制行政裁量的相关问题。但是，它却与其他领域具有相当的差别，在这一领域存在着大量申请需要行政机关及时地加以回复和处理，例如根据民政部2010年发布的统计数据显示，截止2010年1月止，全国最低生活保障人数已达到了7147.2万人，这些庞大的群体都使得福利行政部门面临着更多的积案处理任务。此外，由于福利项目每每会涉及到地方财政与中央财政之间的分配比例问题，这都使得行政机关更容易获得更大的裁量空间以决定是否发放相关的保障金以及是否提高其补助标准。 　　在这样的过程中，公民对于国家以及地方政府具有一种强烈的依赖性。基层行政官员所能给予的社会保障金金额总是无法满足所有申请者的需求，基层行政执法人员所提供的服务质量越高，相对人的需求也会随之增多，因此“僧多粥少”、财政资源有限是基层官员在社会福利行政中面临的永恒难题。那么，在这一领域是应当任由裁量来决定公民是否适格抑或还是应当通过规则拘束来实现公正分配呢?这正是本文所试图探讨的问题，本文拟以《城市最低生活保障条例》为基础对此加以初步探讨。 　　二、裁量在城市最低生活保障行政中的展开 　　正如Joel F. Handler的描述，“在公共福利被常规化和官僚化之前，这一制度可能被宽泛地描述为裁量性、专业化和分散化。一般而言，资格并不清晰，预算也是个别确定的。”裁量总是存在于福利行政的各个环节之中，在最低生活保障行政中也不例外，该领域中的裁量展开可能会表现在各个环节并以各种形态展开，即基于财政供给能力的政策裁量、个案决定中的裁量以及基层行政执法中的裁量。 　　(一)基于财政供给能力的政策裁量 　　在最低生活保障行政领域，裁量不容易与政策相区分，因为它可能时时会基于各地财政供给能力的不同而发生某种政策性的变动。例如，根据《条例》第6条的规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”由此，各地在制定最低生活保障标准中负有一定的裁量空间，它们可以何为“维持居民基本生活”，同时也可自行决定是否加入水电燃煤费用、未成年人义务教育费用的考量。 　　以此为依据，在各地制定的实施细则抑或具体规定中会确定不同的资金分担比例。例如，《江苏省城市居民最低生活保障办法》规定：市区保障资金由市、区财政按比例分担，具体比例由设区的市人民政府决定;县(市)保障资金由县(市)财政承担。省级财政应当根据财力状况，每年安排一定数额的最低生活保障补助资金。《浙江省城市居民最低生活保障办法》对之作出了这样的规定：“最低生活保障资金支付，实行财政分级负担：在县(市)，由县(市)、镇(乡)财政分担;在设区的市，由市、区、镇(乡)财政分担”(第5条，第2款)。“省级财政对确有困难的地方，酌情提供适当的财政补助”(第5条，第3款)。我们可以看出裁量始终存在于其中。 　　基于这样财政供给能力所导致的裁量会产生这样一种普遍性的问题，即越是经济困难的地方政府所面临的低保对象越多，所需要的低保资金也越多，所承受的财政压力也就越大。由此，地方政府在实际的低保标准制定上往往会倾向于制定更为严苛的标准，例如，将使用手机、养宠物等列入低保标准的制度要求之中，以此来严格控制进入低保的人群数量。在这样的背景之下，便会出现“指标分配”的情形，即由地方民政部门根据财力事先设置一定人数的指标，然后按照行政级别向下分配，这其中便存在较大的裁量空间。由此，便形成了一种以地方政府为主体的政策裁量，也由此形成了地方之间保障能力与给付水平的差异。 　　(二)个案决定中的裁量 　　裁量主要服务于个案正当性。在确定了整个的制度架构之后，在每个具体的个案之中，行政机关会沿着申请——调查——审批——决定的具体流程而加以判断。进而，在个案裁决中，行政机关的裁量沿着事实要件——法律适用——涵摄的路径得以进一步发展，具体又可分为效果裁量和要件裁量。 　　具体来看：(1)要件裁量：又称判断裁量，是指行政机关在认定客观事实的基础上对法律规范所规定的法律事实进行解释以及将客观事实适用于法律事实。在城市最低生活保障行政之中，行政机关面临着如何认定“家庭困难”、“基本生活需要”等方面的选择，这可以通过事先的法律规定加以确认，抑或通过某些技术性的规范加以认可，前者如通过各地实施细则的制定来加以具体化，将何种情形下可以享受最低生活保障加以细化;后者如借助某些技术性的规范，例如通过房产局所确定的建筑面积来确定是否超越了住房要求。