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赋权富民新一轮农村改革的核心 张英洪 最近十年来，中央每年的一号文件都聚焦“三农”，中央也 明确把“三农”工作提升到全党工作重中之重的高度。农民 的贫困实质上是权利的贫困，“三农”问题实质上是权利问 题。一系列有利于维护和发展农民权利的政策制度还没有建 立起来。我们陷入了一个解决“三农”问题的愿望与限制农 民权利的现实之间的纠结而不能超越。当前有三个方面的矛 盾比较突出：一是传统农村集体所有制与市场化、城市化的 发展不适应性；二是城乡二元体制对农民的不平等性；三是 农业特性与政府责任的不对称性。 因此，新一轮农村改革的核心在于赋权富民。 赋权富民， 具体来说，就是要重点赋予和保障农民以下六种基本权利。 赋予和保障农民的财产权 我国“三农”问题的一个重要根源就是农村和农民缺乏 产权，既缺乏与城市及市民平等的财产权，又缺乏农村产权 在市场化和城市化进程中的法律表述机制。缺乏明晰的农村 集体及农民的财产权利，最容易被公权力和资本所侵害。 2011 年中央农村工作会议提出 “土地承包经营权、 宅基 地使用权、 集体收益分配权等， 是法律赋予农民的财产权利， 无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在 农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要 尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着 这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自 主流转或处置这些权利。 ”党的十八大提出 “改革征地制度， 提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这些都是赋予和 保障农民财产权的基本方向。应当全面推进农村产权制度改 革，明确把土地产权还给农民，逐步赋予农民完整的产权权 能，从法律上建立清晰的农村集体和农民的产权表达机制， 坚决制止在城市化进程中盛行的以行政权压倒和侵害财产 权的现象。 赋予和保障农民的自由迁徙权 自从 1958 年建立城乡隔离的户籍制度以后，我国公民 的自由迁徙权被取消，实质上就是农民进城转变为市民的权 利被取消。现行的户籍制度是剥夺农民自由迁徙权的歧视性 制度安排。在计划经济时期，剥夺农民自由迁徙权的后果是 造成了普遍的贫困。在市场化改革以后，剥夺自由迁徙权的 后果是造成了农民工问题以及农村“三留守”问题。 2013 年《政府工作报告》提出：“加快推进户籍制度、 社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民 化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由 迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”这是几十年来《政 府工作报告》首次提出自由迁徙这个大问题和大目标。必须 加快户籍制度改革，实现中国人在中国的土地上享有自由迁 徙的基本权利。户籍改革后，农民只是一种职业，不再是一 种身份。对每一座城市来说，在涉及本地农民工的户籍改革 上，要取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为城市 居民户口，农民所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用 权、林权、集体资产及其收益权、有关农业补贴政策等权益 保持不变，不因户籍改革而变动；在涉及外地农民工的户籍 制度改革上，凡是在城镇正式就业且签订就业合同的农民工 及其家属，均应落户成为城市的新市民。越是大城市、特大 城市，越要推进户籍制度改革。解决特大城市人口、资源和 环境矛盾以及“城市病”的正确途径是放弃 GDP主义，切实 转变经济发展方式，调整产业布局和公共资源高度集中的格 局，加快实现城乡基本公共服务均等化，而不是限制和剥夺 公民的居住和自由迁徙的权利。 赋予和保障农民的社会保障权 社会保障权是现代社会中的一项基本人权。一方面，社 会保障权是社会主义追求的重要目标；另一方面，社会保障 权也是社会公平的重要体现。学者普遍认为，社会保障权体 现了对社会弱势群体生存权和发展权的关注与保障，是人类 告别弱肉强食走向文明的重要标志。 党的十六大以来，我国开始逐步建立覆盖全部农村的 “新农合”、“新农保”、“农村低保”，将农民纳入国家 统一构建的社会保障网络，这是农民社会保障权得到确立的 重要里程碑。 但是， 目前农民享有的社会保障还是低水平的， 既与城镇居民相比存在较大差距，也与农民自身需求相比存