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破解金融支农困局亟需财政科学引导 詹卉 当前，我国农业农村发展进入到一个新阶段，突出表现为城 镇化背景下新型农业经营主体加快发展、新型农业经营方式 加快创新、新型农业经营体系加快建立，对金融需求更加迫 切。与此同时，我国农业农村经济仍然落后且面临城乡差别 的二元政策和制度安排，经济规模小、投资实力弱、盈利水 平低、经营风险大等特点一直挥之不去，导致农业信贷业务 规模小、交易成本高、风险不易分散，金融支农迫切需要财 政引导。尽管各地针对农业信贷无抵押、成本高、风险大等 核心问题，实施了一系列财政引导金融支农的政策措施，但 对于财政应该何时、以多大力度、以何种方式引导金融支农 等关系到政策制定和实施的关键性问题，尚缺少深入理解和 分析，金融支农之路依旧困境重重。破解金融支农困局，亟 需财政科学引导。 什么样的财政引导金融支农政策才会有效 财政引导金融支农是政府直接投资、政府购买、直接对 生产者或消费者补贴等诸多财政支农方式之一。那么什么条 件下采取财政引导金融支农的政策而不是其他方式效果更 佳？ 由于财政引导金融支农实际上是通过财政政策工具的 引导来增加农村金融供给，研究供给就不能脱离对需求的考 察，结合金融资本特点和金融机构基本经营原则来分析农村 金融需求，对于分析如何有效撬动金融支农更有意义。 金融资本是经过金融机构运作的社会资本，其本质是社 会资本的一部分，核心特点也是追求利润，只不过表现为利 息、保费收入、担保费等利润形式。因此，其投资决策同样 是在综合权衡利润和风险的情况下做出。金融机构作为市场 竞争主体必然遵循效益性和安全性原则。效益性即金融机构 在经营活动中力争以最小的成本费用换取最大的经营成果， 做到“有利可图” ；安全性即通过管理风险来避免各种不确 定因素，确保机构稳健运营。 在此基础上，农村金融需求可以分为以下四类：一是既 满足金融机构盈利性原则、又满足金融机构风险可控性原则 的农村金融需求，为“农村有效金融需求” ；二是满足金融 机构风险可控原则但不具备盈利性的农村金融需求，或者满 足金融机构盈利性要求但无法有效掌控风险的农村金融需 求，为“农村准有效金融需求” ；三是既不具备盈利性又不 具备风险可控性的农村金融需求，为“农村无效金融需求” 。 可以看出，目前我国大量农村金融需求，由于缺乏盈利 空间、缺少可抵押质押物， 实际上都是一种 “无效金融需求” 或“准有效金融需求” ，能够既满足盈利性又满足风险可控 性的“有效金融需求”很少，这也是金融机构“离农脱农” 的根本原因。而农村有效金融需求完全符合金融机构特别是 商业性金融的介入条件， 无需财政引导； 农村无效金融需求， 以及两种农村准有效金融需求，具有财政引导金融支农的政 策空间和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，还需考 虑财政政策成本与经济社会效益关系。当政策成本小于政策 效益时，政策才是可行和有效的，反之是不可行和无效的。 财政引导金融支农政策的成本包括以下三个方面：首先 是资金成本，财政的引导和支持是有资金额度限制的，不能 不计成本；其次是制度成本，财政引导不能干预和破坏市场 机制作用，应该使金融机构在利润和风险权衡下做出自愿性 支农选择，避免因财政引导的缺位或过度导致对金融机构行 为的扭曲；最后是效率成本，即财政引导金融支农政策应该 比其他财政支农方式更有效率，否则就应该采用其他财政支 农方式和政策。 既符合上述“可以引导”又符合“应该引导”的条件， 即为财政引导金融支农政策有效边界。在政策有效边界范围 内，针对金融支农中存在的问题，有针对性地采取财政措施 才是最有效率的。而对于不符合条件的金融需求及仅仅是一 种资金需要，则适合采取财政引导金融支农之外的其他财政 支持方式。 财政引导金融支农的政策力度应该多大 在确定采取财政引导金融支农政策有效的范围内，财政 该以多大力度引导呢？这里包括两个层面： 首先是财政引导金融进入农业领域的政策力度。金融资 本进入农业领域的必备条件是农业领域有盈利空间，而且农 业领域投资回报率能够