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（医疗药品管理）顾昕中国 基本药物制度的治理变革 顾昕：中国基本药物制度的治理变革 作者：时间：2009-11-02 浏览次数：662 次 [摘要]中国早于 1982 年就建立了 “基本药物制度” ，然而，由于种种原因，这壹制度 没有发挥其应有的功能。重建国家基本药物制度，已经成为新医改的壹项重要工作。制度重 建能否成功，关键于于引入“善治”的俩大原则，其壹是增进利益关联者广泛的参和性，其 二是提高制度的公开透明性。确保基本药物遴选程序的中立性、非个人性和透明性，让所有 制药企业以观察员的身份于此过程中扮演监督者的角色，是这壹制度走向“善治”的另壹个 关键。 [关键词]基本药物;善治;公开透明性;基本医疗保障体系 [中图分类号]R197[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2009)11-0048-05 作为药品供应保障体系的支柱，国家基本药物制度的重建已经成为新壹轮医药卫生体制 改革(以下简称 “新医改”)的壹项重要工作。事实上，我国早于 1982 年就建立了 “基本药 物制度” ，迄今为止共颁布了6 版《国家基本药物目录》，各种各样的基本药物临床应用手 册也层出不穷。世界卫生组织也将我国列为已经实行了基本药物制度的会员国。但问题是， 基本药物制度于我国基本上形同虚设，不合理用药(部分表现为“多开药” ，即滥用药物)的 情形比比皆是，不少有关基本药物制度的文献描述了药品的不合理使用情况。[1] 因此，国家基本药物制度的重建是必要的。2009 年 8 月 18 日，卫生部等9 部委发布了《关 于建立国家基本药物制度的实施意见》和《国家基本药物目录管理办法(暂行)》(以下这俩 份文件简称为 “实施方案”) ，正式启动了国家基本药物制度建设工作。同时，《国家基本 药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009 版)(以下简称《国家基本药物目录(基层 版》)正式公布，包括化学药品和生物制品 205 种、中成药 102 个品种，共 307 个药物品种， 以及壹些中药饮片。卫生部就此公布了第69 号“卫生部令”，明确这壹版基本药物目录自2009 年 9 月 21 日起施行。值得注意的是，2009 年的国家基本药物目录分为俩个部分，即基层版 和非基层版。非基层版是基层版的扩展，于 2009 年末将配合公立医院改革试点尽快制定出 台。 国家基本药物制度的重建尽管启动了，可是这壹重建过程不可能壹蹴而就。中央政府确 定的只是壹些原则性的制度框架，而基本药物制度于实践中如何落实，仍需要各地地方政府 的积极探索。此外，基本药物制度的正常运作仍需要建立于其他制度的基石之上，其中的壹 个基础性制度就是基本医疗保障体系。建立健全覆盖城乡民众的基本医疗保障体系，亦即俗 称的“全民医保” ，也是新医改的重点工作之壹。基本医疗保障制度和基本药物制度之间是 何关系，对于俩者的正常运转至关重要。 因此，于重建国家基本药物制度的过程中，如何汲取以往这壹制度运行中的经验教训， 推动其治理变革，是该制度重建的壹个新挑战。基本药物制度的健全及其实施是公共管理的 壹个组成部分。其中，能否引入公共管理中“善治”的原则，是国家基本药物制度重建能否 成功的关键。 “善治”的核心原则主要有二：其壹是增进利益关联者广泛的参和性;其二是 提高制度的公开透明性。[2]这俩者其实是相辅相成的。利益关联者的广泛参和必然要求游 戏规则的公开透明，而游戏规则的公开透明则为各方利益关联者提供了公正公平的参和机会。 国家基本药物制度由壹组多层面的游戏规则所组成，涉及到遴选、付费(筹资) 、生产、 采购、配送、使用等环节。无论于哪壹个环节，医保机构均是重要的利益关联者。中国国家 基本药物制度以往的教训很多，可是医保机构于其中的定位不清、参和不足，是很重要的教 训之壹。限于篇幅，本文主要讨论其中的第壹个环节，即基本药物遴选过程。由于基本药物 的遴选于很大程度上取决于公共医疗保障体系的支付能力，因此本文仍讨论其第二个环节， 即基本药物制度和基本医疗保障体系的关系。本文的主题是，基本药物的遴选如何保持公开 透明，从而让医保机构以及其他利益关联者以正当的方式广泛参和到国家基本药物目录的编 订过程之中。 首先需要澄清的是，基本药物究竟是什么药物基本药物是世界卫生组织(WHO)于 1977 年 提出的壹个概念，其定义是不断更新的。根据较新的定义：“基本药物是那些满足人群卫生 保健优先需要的药品。遴选基本药物的主要根据包括：和公共卫生的关联性、有效性和安全