32 论政府在公共管理中的地位和作用.doc

政府在公共管理中的地位与作用 作为一门独立的学科，公共管理诞生于20世纪初的发达资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。随着社会的进步和科学的发展，公共事务越来越多，社会对公共服务的需求越来越大，公共管理学研究的领域和发展空间也越来越大，越来越发达。但就对公共管理、政府在公共管理中的地位与作用，以及公共管理未来发展模式的认识而言，无论在学术界还是在社会上都存有很多争论。作为我国首届MPA学员，笔者在系统接受MPA教育和对公共管理进行理性思考的基础上，就上述问题提出个人理解，供商榷指正。 一、公共管理的内涵 自公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭，莫衷一是。不过，综合各种学术观点可以看出，我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成3个方面的共识： 第一，任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。 第二，随着社会的发展，政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。 第三，在公共管理发展的历史进程中，政府管理只是历史发展的阶段性产物。 基于以上共识，笔者认为：公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。 这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以认为，公共利益是基于社会成员个人利益产生，并从多种多样的具体的个人利益中抽象出来，具有普遍性、共享性和社会性的利益。由于个人利益是现实的，所以公共利益并不是虚无的。同时，个人利益又必然是具有差异性的，公共利益难以体现这种具体的差异性，甚至有时会因这种差异性的存在而造成与个人利益的冲突和抵触，所以，公共利益不是也不可能是个人利益的总和。因而，公共管理也必然只能以实现和维护“公共利益”作为目标。 二、对公共管理主体的再探讨 随着社会主市场经济体制的发展和完善以及政府职能的转变，我国目前的公共管理以政府为主，导致政府在公共管理领域的责任扩大，以行政手段实施公共管理。公共管理与行政管理不分的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府、非政府组织（包括非营利性组织、营利性组织）与民众作为平等主体，共同承担起公共管理的职责；政府在公共管理方面只承担有限责任。这有几点原因： 首先，这是由公共管理的社会历史性所决定的。 在国家出现以前，“公共管理”由氏族社会承担。国家出现以后，政府才成为公共管理的主体。在国家消亡后，公共管理的职能必然要回归社会。而且，在一些西方发达国家的带动下，许多国家政府公共管理职能逐步弱化的趋势已经显现。 其次，政府利益与公共利益是可分离的。 公共管理的目的是要实现和维护公共利益。就一般情况而言，政府所关注和追求的利益与公共利益应该是一致或趋同的，而且，国家的民主与文明程度越高，政府的民意支持率越高，这种一致性越强。但是，无论这种一致程度有多高，政府利益与公共利益仍然是两种不同的利益，不会始终保持一致甚至是相同的利益取向。即使是对待政府与民众有共识的事务时，情况也是如此。这种情况在现实社会中屡见不鲜，具有公共管理职能，行使着公共管理职权的政府，必然要陷入进退维谷的两难境地。 但是，无论政府处于什么处境，有一点是肯定的：只要是不能代表和体现公共利益，那么，在这个领域或时期就不能成为公共管理的主体。 再次，公共管理有别于行政管理。 由于管理的目的、对象、主体、手段和侧重不同，公共管理与行政管理是有着根本区别的。其中，最重要的一点区别在于前面反复强调过的——公共管理以实现和维护公共利益为目的，相对于行政管理，它的政治色彩、组织的严密性和管理的程式化、模式化倾向要弱很多，而对管理专业性、针对性和灵活性要求却明显高于行政管理。公共管理往往尊从或者受制于最有发言权的专家或权威，而不在于这些人的行政职务或是等级。关于这一点，在应对SARS公共卫生危机的过程中体现的尤其充分，面对这样一起突发的公共卫生事件，我们所采取的并不是公共管理的方式，政府运用的更多的是行政管理手段——无论是SARS初始时由于信息不畅、隐瞒疫情、控制不力导致可控疫情的蔓延，还是在有高官因防控疫情不力而被免职后，许多地方政府开始不讲条件、不计成本地采取缺乏科学指导，被政治化、扩大化了的措施，造成巨大的资源浪费，其根源皆在于此。由于疫情的迅速有效控制，人们更多地，也更愿意肯定这种并不科学的管理方式，而对以行政手段进行公共管理的弊端和由此造成的不良后果却并未引起应有的重视和深刻的理性的思考。 最后，政府传统官僚体制造成的公共管理失效。 1、官僚体制同公共管理“以氏为本”的理念有距离。 公共管理“管理”的是公共