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论分税制框架下的税收竞争异化 [摘要]现行的分税制直接导致不同层级政府间的税收竞争，并出现 异化的现象，严重扭曲了资源的配置，妨碍了政府公共服务的提供。 税权制度安排的不合理是导致税收竞争异化的主要制度性原因。基于 这一认识，国家应以推进税权制度的改革和完善为突破口，构建法治 化、规范化的税收竞争制度框架，巩固税收竞争的制度成果，推进新 一轮税权制度创新，为有序税收竞争的形成创造条件。 [关键词]分税制 税收竞争 税权制度 制度创新 税收竞争就是政府利用各种税收政策和手段争夺经济资源和税 收资源的自利行为。学者将税收竞争延伸到与其他减少财政收入的形 式相结合，探讨了在税收竞争条件下，政府提供具有明确针对对象的 特殊服务问题。[1]按照这一思路，我国国内税收竞争可以概括为 2 种形式：一是从税收收入角度看，以各种减免税为主的税收优惠，包 括以财政返还为代表的各种变相税收减免；二是从公共产品提供看， 针对特定对象的公共服务支出，或是公共收费的减少。当前，税收竞 争在不同层级的政府行为中普遍存在，并出现了竞争异化的现象，需 加以重视，寻找有效的治理思路与对策。 一、我国税收竞争的实践基础 改革之前，我国的财政体制以统收统支为基本原则，政府间税收 竞争的主要表现形式就是对上级政府集中性财政资源的争取，是一种 较为隐蔽的税收竞争形式。在分税制框架下，行政性分权与经济利益 的出现和强化，使隐蔽性的税收竞争显现化。但由于税收的单一性， 中央政府在全国范围内的税收竞争中具有相对的垄断性和强制性，地 方政府基本上是无力与中央政府竞争的，因此我国的税收竞争更多的 发生在同级地区之间，但政府间税收竞争的实践基础是中央与地方之 间这种特殊的分权关系。这种特殊关系既导致了税收竞争的产生，又 决定其表征、发展与效应。通过对主体、客体、手段、动力机制等税 收竞争形成的条件分析，我们发现经济体制转轨进程中的中国具备了 产生税收竞争的必要条件，分税制框架下产生地方政府间的税收竞争 是必然而不可避免的。 （一）事权与财权向地方政府转移催生了税收竞争的主体形成 税收竞争是以竞争主体的现实存在为前提条件的。随着中央与地 方权力关系的调整，地方政府由计划经济体制下单一的服从角色开始 向双重角色转化。一方面，地方政府作为国家利益的代表，是国家利 益、全局利益的服从者；另一方面，地方政府是地区经济活动的主体， 是局部利益的支配者，负有发展本地区经济的责任。为了实现政治经 济制度的转轨， 充分发挥地方政府在地方经济发展中的积极性，中 央政府进行了一系列有利于加强地方政府自主性的改革探索，这在一 定程度上强化了地方政府的自身利益，使地方利益最大化成为地方政 府追求的目标。地方政府的特殊地位促成了地方特殊经济利益的形 成，促进了地方政府在竞争中相对独立的竞争主体资格的形成，从而 为政府间税收竞争的展开提供了积极的竞争参与者。 （二）市场化改革与市场体系的初步建立创造了税收竞争的客体 税收竞争追逐的是各种经济资源和税收资源，是以要素的跨区域 流动为前提的，而市场化的改革为生产要素的跨区域流动创造了条 件。从总体上看，地方政府的税收竞争具有明显的阶段性特征。在改 革开放初期，市场化改革显示了中国这一巨大市场的吸引力，吸引大 量国际资源流入为竞争对象，地方政府之间的税收竞争主要是针对 FDI 而展开的；随着市场化改革使区域间的经济联系不断加强，各类 资源和要素的流动与重组获得了长足的发展，资本市场上融资活动活 跃，地方政府的税收竞争对象是资本市场的融资权利，其主要表现形 式就是通过资本市场进行大规模的融资来获取经济发展的资源。[2] （三）税收优惠政策成为政府间税收竞争的主要手段 一般地，税收竞争只有主、客体是不够的，必须借助一定的手段 和工具，因此，是否具有税收竞争手段就成为税收竞争客观存在的关 键。统一税制是我国的基本税收原则，税法制定权集中在中央政府， 因此从理论上讲我国地区间开展税收竞争缺乏制度的基础。但在改革 开放初期，为了加快经济增长，中央政府默认了地方政府为招商引资 自行制定的税收政策。1994 年分税制改革后，中央虽然收回了地方 政府的税收减免权，但地方政府仍拥有较大的自由权，能够对各种事 项按照自身利益驱动进行弹性处理。税收制度上的缺陷，客观上造成 了地方政府具有税收优惠权力的事实，从而使税收优惠政策成为地方 政府之间开展税收竞争的主要手段。 （四）官员自身利益最大化是地方政府展开税收竞争的动因 基