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俄罗斯日本应急管理考察报告 0****年10月15日至29日，国务院办公厅赴俄、日应 急管理考察团对俄罗斯、日本的应急管理工作进行了考察。 俄罗斯、日本都是灾害多发国家，应急管理工作起步较早。 特别是上世纪 80年代以来，两国均多次经历伤亡重大、影 响深远的特别重大突发公共事件，并在处置过程中逐步完善 了应急体制、机制和法律体系，基本形成了符合各自国情的 突发公共事件应对体系，积累了许多成功的经验，值得我们 学习和借鉴。 一、两国应急管理主要做法 统一指挥、分级负责的应急管理体制。 俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配 合的垂直管理体制。前苏联解体后，在政治和社会经济剧烈 动荡、国内民族矛盾不断激化的背景下，疲于应付各类突发 事件的俄罗斯联邦政府承受着空前压力。 1994年1月10日, 俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自 然灾害后果部”，主要负责自然灾害、技术性突发事件和灾 难类突发公共事件的预防和救援工作。紧急状态部是俄应对 突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队协 助紧急状态部处置突发事件。紧急状态部直辖 40万人的应 急救援部队及装备。该部队作为独立警种，按部队建制，统 一制服，统一警衔。在纵向上，俄联邦、联邦主体、城市和 基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急状态机构。同时， 为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦 和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下 属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐 级负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急 状态机构下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管 理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有能力发挥中枢协调 作用。紧急状态部成立以来，虽然俄政坛几经变化，但紧急 状态部的职能和地位不但没有被削弱，反而不断得到加强， 在处理国内外各类复发公共事件中发挥了重要作用。 日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策， 突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。 1995年阪神大 地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能。实 行中央、都、市三级防救灾组织管理体制。在中央一级，平 时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共服务的单位负 责人共同参与中央防灾会议。该会议是日常应急管理最高决 策机构，负责制定防灾基本计划与防灾业务计划；在地方一 级。地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，制定 地区性防灾计划。当重大灾害发生时，内阁总理大臣征询中 央防灾会议的意见，在内阁府成立“非常灾害对策本部”进 行统筹调度，另外在灾区设立“非常灾害现场对策本部”以 便就近管理指挥。同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁 府内，并专设防灾大臣。日本政府内阁仅设二十个大臣，设 立防灾大臣这个职位充分体现了日本对防救灾工作的重视。 内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息，制订防灾 和减灾政策，以及承办中央防灾会议日常工作等。各类突发 公共事件的预防和处置，由各牵头部门相对集中管理。内阁 府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门 管理事件的应急救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化 学品等工业事故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故 应急救援工作，经济产业省牵头负责生产事故应急救援工 作，海上保安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾害 工作。 运转高效、全社会共同参与的应急机制。 反应灵敏、功能强大的信息报告体系。 俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分析 每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上 报总统，并分送有关部门和地方。危机控制中心内设信息中 心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班 系统，2分钟内可以将有关情况传至其他相关部门。当重大 事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行统一的协 调和指挥。目前，俄紧急状态部正准备将涉及交通事故、医 疗救护和刑事案件的报警电话，全部统一到消防报警电话， 以进一步加强应急管理的综合性和统一性。在基层，全俄境 内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员主要责任是将 灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门。俄十分重视信息 的国际交流，比如与美国签订协议，两国共享国际灾害方面 的卫星图像信息。 日本设有内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外的 情报，同时建立了中央与地方政府之间的紧急联络通讯网， 强化了中央防灾无线通讯系统。首相官邸除了常规通讯设备 外，还在危机管理中心装备了与事故现场联系的多功能卫星 转播通讯设备。灾情发生时，信息交流与共享主要依靠完善 的地面固定通信系统，同时也利用通畅的专用无线通信网 络。通讯网络主要包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、 县市防灾行政无线网、市街区防灾行政无线网、防灾相互通 信专用无线网等多个系统