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公益诉讼制度比较研究 摘要：公益诉讼是当下我国法学界热议的一个话题，本文通过对美德两国的公 益诉讼制度的比较研究，以期借鉴于我国公益诉讼制度的建立和发展。 关键字：公益诉讼；比较研究 一、公益诉讼概述 公益诉讼产生于罗马法，美国则是现代公益诉讼的创始国。公益诉讼是指允 许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利 益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。公益 诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯 国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任 的行为规范。当今世界法制先进国家大都建立了比较完善的公益诉讼制度，尽管 它们属于不同的法系，但是其实施的最终目的和效果却具有相似性。我国公益诉 讼研究在近几年大热，在实践中，也有不少的公民，提起过公益诉讼案件，屡败 屡诉，希望以之推动法治进步，保护公共利益。但在立法层面，我国至今也尚未 有相关的立法来确立公益诉讼制度。这其中理论研究的严重滞后导致了我国相关 立法的步伐缓慢。当今法治先进国家如美德等国公益诉讼制度皆已非常成熟，对 这些国家的公益诉讼制度进行比较研究，归纳出公益诉讼的内在精神和制度特点， 应该能对我国公益诉讼制度的建立有所帮助。 二、国外公益诉讼概况 法律是维系社会秩序和解决社会冲突的需要，当某种社会冲突大量出现，需 要相应的解决机制的时候，相应的诉讼形式自然就会出现。无论是英美法系或是 大陆法系，现代公益诉讼制度皆是这样“应运而生”的。对这两大法系代表性国 家的公益诉讼制度稍作梳理，便可发现公益诉讼制度内在的清晰脉胳。 （一）美国 美国是现代公益诉讼制度的创始国，也是公益诉讼制度最为完善的国家。早 在 1863 年，美国就制定了《反欺骗政府法》，该法规定：任何个人或公司在发现 有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并 在胜诉后分得一部分罚金。该法的颁布具有开创性的意义，它意味着个人原告有 权启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金。这是现代公益诉讼制度的 肇端。在这以后，美国的《谢尔曼法》和《克莱顿法》又规定了世界上最早的反 垄断公益诉讼条款。1869 年，美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法案》（即《谢 尔曼法》），它主要禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、兼并行为。该 法也规定对于违反托拉斯法案的公司、司法部门、联邦政府团体乃至个人都可以 提出诉讼。1914 年美国又制定了《克莱顿法》，以补充《谢尔曼法》，并主要禁 止价格歧视行为、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为；同时规定对托拉斯的行 为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、 经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行 为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起 诉讼有法可依。1960 年以后美国颁布了许多环境保护法，在这些法律中，大多 都规定了“公民诉讼”条款，授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的 环境违法和行政不作为等提起诉讼。例如，依据美国《清洁水法》的规定，公民 诉讼的被告大致分为两类：一为任何人，包括违反法定排污标准或限制的个人、 公司、联邦或州政府及其企业和美国政府；二为不能根据法律完成自己职责的环 境保护局局长。据此规定，公民诉讼实际上包括两类：一是针对行政机关的公民 诉讼，特别是不能完成自己职责的环境保护局的诉讼。二是针对排污者的公民诉 讼。美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的重要作用，强调并保障个人在公益 诉讼中的执法权，这不仅仅是为了救济受害者，更在于体现法实现过程中的民主 精神，这与其宪政民主精神是一致的，也与古罗马公益诉讼理论是一致的。 （二）德国 德国是典型的大陆法系国家，在德国，团体诉讼（verbandsklage ）是处理多 数人利益受侵犯时一种特别的救济方式。它指的是为保护不特定多数人的权益， 在多数人同时受害，且损害额相当微薄，以致无能力或无兴趣起诉以获取赔偿或 防止违法行为的继续，而由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构 （qualifizierte Einrichtigungen ）为维护公共利益，依法律规定就特定事件以自己 名义对他人违反特定禁止性规定的行为，向法院请求命令他人终止或撤回其行为 的民事诉讼。德国团体诉讼的实质是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的 权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、