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公共财政框架下的国库集中支付制度改革 作者：未知 内容提要: 公共财政是与社会主义市场经济体制相适应的，其有别于 我国传统“生产建设型财政”的内容和要求，进行国库集中支付制度 改革是健全公共财政体制的应有之义和具体的实现途径。在市场经济 条件下，我国传统的国库分散管理制度显露出种种弊端，与公共财政 的框架格格不入。因此，实行国库集中支付制度的改革有许多重要的 现实意义和积极作用。但此项改革涉及面广，需要相关配套改革措施 的配合和及时跟进，才能取得应有的效果。 关键词：公共财政；国库集中支付制度；改革 长期以来，我国不论是在财政理论上，还是在实践中，一直奉行 “以收定支”的理财原则，存在着“重收入、轻支出”的财政支出思 想。改革的重点往往集中在财政收入方面，而在支出方面尚未进行彻 底的改革。2001 年，财政部长项怀城在全国人大会议的工作报告中， 将实行国库集中支付制度作为我国“十五”期间财政支出改革的重点。 在新形势下，建立健全的公共财政体制框架，加强财政支出管理成为 必然，推行国库集中支付制度理应提上议事日程。 一、推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求 所谓公共财政就是国家提供公共产品，提供公共需要的意思，反 映了以国家为主体的资金支出及所体现的分配关系。公共财政的实质 是市场经济财政，其理论核心是市场经济失灵论，即从市场失灵出发， 来界定公共部门即政府经济活动范围和职能的政府财政。当然，承认 市场存在缺陷，并不意味着必然由政府干预。因为，与市场失灵相应 的，政府也会失灵，只有在市场缺陷十分明显的方面，政府的干预才 是必要的。我国在计划经济体制下，实行的是高度集中的统收统支的 财政管理模式，作为政府活动综合反映的财政职能范围几乎履盖到社 会生产和消费的全部领域。由于财政职能事无巨细、包揽一切的特征， 计划经济体制下的财政被称为生产建设财政[1]. 作为与市场经济相应的财政运行机制，公共财政不仅是对以往生 产建设财政的简单调整，更是以全新的思路或理念对财政运行机制进 行的脱胎换骨式的变革。公共财政有别于传统财政制度的根本标志， 就在于它以满足社会的公共需要为口径界定政府的财政职能范围，而 不是满足哪一个阶层、哪一种所有制、哪一类特殊利益集团的需要为 口径界定的，并以此构建政府的财政收支体系。从市场经济→社会公 共需要→政府职能→财政支出→财政收入的关系链，就是构建公共财 政制度框架的基本线索。作为公共财政的基本特征之一就是收支行为 规范化，因为政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人 之财”，而不是或不再是“自家之财”，政府部门所办的事是与广大 社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，而不是或不再是“自家 之事”，政府部门收钱、花钱的行为才必须接受监督，才应当且必须 对社会成员具有透明度。具体表现为[2]： 1 全部收支进预算。政府预算不仅是政府的年度收支计划，还是 财政收支活动接受立法机关和社会监督的重要途径。通过政府预算的 编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法 机关和社会成员的监督之下，而不允许有任何不受监督、游离预算之 外的政府收支。 2 财政部门统揽收支。这是指所有的政府收支完全归财政税务部 门管理，即直接从社会成员那里筹措资金，然后转手供给政府各个职 能部门作为活动经费，而不让各个职能部门分别向自己的服务或管理 对象直接收钱、花钱。 3 以法制为基础。也就是财政收入的方式或财政支出的去向和规 模都必须建立在法制的基础上，不能想要多少就收多少，或者想怎样 花就怎样花。 从以上分析可以看出，推行国库集中支付制度与建立公共财政框 架的要求是一致的。目前，我国财政体制改革已进入到预算管理制度 改革这一核心领域，并将工作重点转向如何提高预算支出管理效率方 面。就预算管理制度而言，国库集中支付制度以部门预算为基础，并 成为部门预算实现的必要条件；而政府采购制度的有效运行必须依赖 于国库集中支付制度的顺利推行，因此，国库集中支付制度改革成为 目前公共财政领域改革的核心和关键。 二、传统国库分散支付制度的弊端 在我国现行的预算管理制度中，预算支出实行的是分散支付制， 也就是各预算支出单位所编制的预算经各级人大批准成为正式预算 之后，财政部门根据相应的预算支出原则，将预算所确定的各预算单 位的支出总额按期拨付到各预算单位所开立的账户，由各单位自主使 用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善，这种运作 方式的弊端越来突出。 一