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完善政府投资管理体制的总体设想 ——常务理事、国家发展改革委投资研究所　张长春 摘要：政府投资管理存在的突出问题是管理部门和管理者“有权少责”，出现这一与现代法治社会不相容的问题的根本原因，是政府投资管理长期对公共利益的漠视。公共利益的客观性和社会共享性决定了政府投资管理应以维护和增进公共利益为价值取向。完善政府投资管理体制的总体设想是通过“分权问责”，建立与社会主义市场经济体制相适应并体现公共利益的政府投资管理体制，主要包括公共权力向公众回归的投资决策体制、集中高效的资金管理体制、以控制投资为重点的项目建设管理体制、以独立性和行业自律为特征的工程咨询体制和以外部监督为主的监督体制。近期改革的重点是建立具有较强权威性的决策听证制度，调整和集中投资管理部门的投资资金使用权与决策权，和规范项目评估行为。 政府投资通过公平高效地向社会提供公共产品，和通过适时调整投向和灵活选用投入方式对非政府投资实施有效的引导与调控，在落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制，以及发挥政府资源配置职能、调控职能和分配职能中发挥着重要作用。 一、政府投资管理存在的主要问题 现阶段政府投资管理存在的主要问题是管理部门和管理人员“有权少责”，“有权少责”具体表现为：涉及基本民生的投资领域得不到应有的重视；管理过程尤其是决策环节忽视公众的决策参与权，决策失误不承担责任；受制于部门利益，对资金分散使用与投资决策所带来的低效率现状不做为；建设环节的资金浪费长期得不到有效解决；内外部监督不力等。 1、投资领域：公共产品领域的缺位与竞争性产品领域的越位。1996-2002年间，政府在农林牧渔业、地质勘查业和水利管理业、社会服务业、卫生、体育和社会福利业、教育、文化、科学研究和综合技术服务业等7个公益性很强或公益性行业中的投资，占全部政府投资的平均比重不到44%，而投入到竞争性或以竞争性为主的行业如采掘业、制造业、电力、建筑业等行业的投资占全部政府投资比重超过56%。在39个工业行业中，只有其他矿采业和文教体育用品制造业两个行业没有政府投资，绝大多数工业行业均有政府投入。 使政府投资缺位与越位的直接诱因是，相同的投资投向公共产品领域所带来的增加值要低于竞争性产品领域。建国后为了保卫新生的人民政权和出于制度竞争的需要，通过“一大二公”的经济制度和计划管理体制，使政府投资集中于以竞争性产品为主的重型工业领域。改革开放后对经济建设中政府职能认识不清导致政府投资逐利，有形和无形的干部业绩考评机制也引导管理者对公众不负责任的个人行为，加剧了政府投资的缺位与越位。 2、投资决策体制：公众意愿表达机制与责任约束机制的缺失。目前除中央预算内投资的资金计划通过人大审议外，其他政府性资金的投资计划都由相关部门制定，绝大多数投资项目的决策对公众更是“秘密”。部分政府投资项目，其中不乏上亿元甚至十几亿元的项目存在决策失误，建设过程中超投资现象更是随处可见。但几乎所有这些决策失误都会以“交学费”作为理由不受或少受追究。现行政府投资决策体制中存在的公众意愿表达机制缺失的现象，来源于长期计划经济时代的思维模式。社会观念对决策失误的放纵和决策责任追究机制不健全，是决策责任约束机制缺失的主要原因。 3、资金管理体制：政府投资分散管理带来效益损失。有限的中央预算内投资由国家发改委和财政部管理，纳入财政预算管理的专项建设基金由行业主管部门分散使用，不利于对政府投资项目决策依据相同的标准，也给决策者可能的不规范决策提供了条件，不利于发挥预算内建设资金的整体效益。 4、建设管理体制：建设单位分散导致投资失控和资金浪费。政府投资项目管理方面突出的问题是承担政府工程建设的单位分散且缺乏竞争，政府工程使用单位利益缺乏约束，设计单位责任约束不到位，工程造价市场化水平低，招投标机制不完善，施工单位竞争不规范，监理机制有待健全，等等。其中最大的问题是政府投资建设单位分散，无经验的建设单位重复“交学费”浪费投资。 5、监督稽察体制：监督机构重叠和缺乏独立性使监督不到位。政府投资项目的监管工作分散于国家发改委重大项目稽察办、国务院重大企业稽察办、国家审计署基建项目审计司和财政部多个部门。这种监管机构重叠、职能交叉的监管体制不仅使监管力量分散和资源浪费，还给项目单位带来额外的工作负担。国家发改委重大项目稽察办为发改委内设机构，单一的内部监管很难保证监管者不受本部门决策者的影响，无法保证监管工作的独立性和中立地位。与此同时，部分行业主管部门和财政部管理的政府投资却得不到专业监督机构的监督。 二、深化政府投资管理体制改革的必要性 完善社会主义市场经济体制与转变政府投资的管理职能相适应，通过落实科学发展观提高政府投资绩效，和健全社会主义民主政治的需要，对政府投资管理体制的进一步完善提出了迫切要求。 1、建设服务型政府要求进一步加强投