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（岗位职责）失地农民安置 过程中的政府职能初探 失地农民安置过程中的政府职能初探 失地农民是指国家为了社会公共利益的需要，如国家重大项 目建设，卫星城和小城镇建设、交通道路等，征用集体所有土地， 或者是乡村占用和出租集体土地，又或村民占用集体土地进行非 农建设，如兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡、镇、村公共设施 和公益事业建设，导致以农业生产劳动为其主要谋生手段的农民 全部或部分失去土地，这部分农民称为失地农民。当前，我国已 进入了城市化加速发展的时期，通过土地征用来实现城市扩张发 展的模式已成为城市化进程的主要方式。据有关资料体现，于当 前的征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全 到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。农民的土地被大量 低价征用、高价出让，土地增值的收益绝大部分转化为运营城市、 建设城市的资金，国家通过土地征用出让价格差支撑着城镇建设， 而向农民征用土地补偿少，这样壹来严重损害了农民利益，农民 不但得不到土地增值带来的收益，仍连带产生了大量失地农民及 失地农民问题。 壹、失地农民问题产生的原因 对农民而言，土地具有三项基本的社会功能，即就业岗位、 经济收益和社会保障功能，是农民赖以生存的基本条件。由于农 民失去土地而产生的征地补偿问题、养老、医疗、教育等社会保 障问题、再就业问题以及农民失去土地后的心理不适等问题，我 们称之为“失地农民问题” ，简而言之，失地农民问题就是失地 农民所面临的基本生存问题，或者说是生存方式转换问题。 1 、从土地产权的角度分析 《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国 家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的 土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集 体组织所有。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，能够属于 乡镇农民集体所有。且农村土地产权主体有国家、乡镇农民集体 经济组织、村农业经济合作社等农业集体经济组织，没有农民。 土地产权的模糊和错位，是农民土地权益容易遭到侵犯的重要原 因。 2 、从现行土地征用政策的角度分析 《中华人民共和国宪法》规定：“国家为了公共利益的需要， 能够依照法律规定对土地实行征收或征用，且给予补偿” ，由此 构成政府行政征收土地的权利基础和立法基础。而这壹基础却难 以保障失地农民的合法权益。壹是安置责任主体不明确。《中华 人民共和国土地管理法》只规定：“地方各级人民政府应当支持 被征地的农村集体经济组织和农民从事开发运营，兴办企业”。 对于征地过程中征地工作约束机制，失地农民安置办法、失地农 民社会保障、就业安置等方面规定不全面、不明确。二是征地范 围过宽。由于我国关联法律未对公共利益作明确界定，导致对 共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。于实 际操作中，将宪法规定的征地范围从公共利益的需要扩大到了非 公共需要的壹切用地项目。 3 、从安置补偿政策角度分析 根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》有关规定， 征地补偿按照被征土地原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置 补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，这种失地农民安置补偿 政策对农民的利益考虑明显不够。现行法律规定的征地补偿标准 是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的 16 倍，最高不 超过 30 倍。[17]从实际情况见，现行征地补偿费用标准，不管是 低限仍是高限，均远远足以使被征地农民保持原有的生活水平。 耕地补偿标准均以被征之前三年平均产值即农业产值为计算基 础，这样意味着对农民的补偿是建立于认定农民只能分享该土地 用于农业用途时所获收益的基础上的，说到底，就是农民不能通 过贡献土地来分享工业化和城市化带来的好处。且普遍采用的货 币安置“壹脚踢”办法，更是立即将壹些农民推向失业的边缘。 4 、从政府监管的角度分析 目前，我国实行的是“条块结合，以地方政府为主”的土地 管理体制。于这种体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事 机构和同级政府意志的执行者，不可能对同级政府的违法占地行 为进行有效制约。且由于关联的土地征占的法律法规不健全，影 响了各级政府查处土地违法违规的执法力度。同时，于现有体制 下，壹些地方政府官员于畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度 的不足和其掌管征地的主导权“寻租”，把土地当作第二财政， 以地生财，从而出现了“低征高卖”现象。 5 、从农民自身的角度分析 于我国土地的征用过程中，存于着以政府或利益