我国银行危机救助法律制度的缺陷及其改进.pdfVIP

[摘 要]银行危机救助法律制度是有效化解银行危机的一个重要保障机制，是金 融安全法制的有机组成部分。本文分析了我国银行危机救助法律制度存在的问 题，在借鉴国外相关立法与经验的基础上，提出了改进我国银行危机救助法律 制度的措施，即改革中央银行最后贷款人制度、完善对危机银行的接管制度和 尽快建立明确的存款保险制度。 [关键词]危机救助 最后贷款人制度 接管制度 存款保险制度 一、我国银行危机救助法律制度现状 银行危机救助是指对发生危机的银行机构进行拯救，以恢复其清偿能力、经 营能力，救助的目的在于尽快控制危机，防止系统危机的发生，维护金融安 全，保护存款人和社会公共利益。从国外的立法与实践看，银行危机救助主要 存在三种法律制度安排，即中央银行的最后贷款人制度、存款保险制度和对危 机银行的接管制度。 最后贷款人是一国中央银行履行银行的职能，向暂时出现流动性困难的银行 提供紧急援助的一种制度安排，其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系 统性危机的转化。中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发生信用危机的银 行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。如《美国联邦储备法》规定，作为 最后借款人，美联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款；德国《联 邦信用业法》规定，德意志联邦银行可通过限额之内的合格票据再贴现和证券 抵押贷款的方式向各银行随时提供流动性支持。存款保险制度是指由经营存款 业务的金融机构按规定费率向法定的专门存款保险机构缴纳保险金，在投保金 融机构出现支付危机或面临破产时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接 向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保险制度。根据世界银行的统计，截 止2000年，全球已有72个国家建立了存款保险制度。存款保险制度与最后贷 款人制度具有极强的危机救助功能，它们是各国反银行危机的重要法律制度安 排，二者一起构成各国拯救危机银行的核心法律制度。存款保险制度通过保险 费支付、资金援助等手段使危机银行走出困境；最后贷款人制度通过流动性援 助，使陷入困境的银行走出困境，两种制度共同组成一国保护性监管体系，构 成一国金融体系的最后一道安全防线。对危机银行的接管是指金融监管部门依 法对陷入危机的银行通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权，防止其资 产和业务进一步恶化，以保护存款人和其他债权人，恢复银行经营能力的法律 行为。它是对出现困难、濒临破产但有继续经营价值的银行采取的一种挽救措 施。在商业银行不能支付到期债务，濒临破产时，各国法律都无一例外地规 定，由银行监管部门成立接管组织进行接管，对其实施整顿改组，帮助其重新 调整经营方向，合理组织资金运用，改善经营管理，以使被接管的商业银行恢 复正常的经营能力。如美国《联邦储备法》规定，联储银行和联邦存款保险公 司可以充当濒临倒闭银行的接管人，并在了解和调查被接管银行发生信用危机 原因的基础上，根据问题所在，制定相应的对策来挽救被接管的银行。菲律宾 《中央银行法》规定，金融董事会（菲律宾中央银行的决策机构）发现某个银 行或非银行金融机构处于不愿清偿或无力清偿状态，为保护存款人或债权人的 利益，可任命一名接管人接管该机构的资产、负债和进行管理，行使必要的权 力重新整顿机构，恢复其活力。 我国银行危机救助制度的内容主要规定在《中国人民银行法》（1995）、 《商业银行法》（1995）、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》 （1998）等法律法规中，具体的救助方式有中央银行提供再贷款给予流动性支 持、中央银行对陷入危机的银行进行接管或组织并购。 关于再贷款，《中国人民银行法》第27条规定，中国人民银行根据执行货币 政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的 期限不得超过一年；《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定， 对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机 构，应由人民银行省级分行（现为大区行，下同）提出方案，报总行审批。中 国人民银行作为我国的中央银行，在救助危机金融机构时先后多次履行了最后 贷款人职责。如1997年11月实施紧急流动支持，成功拯救了威海城市商业银 行的危机；1998年，海南发展银行因兼并28家资本充足率低、资产质量差、 不能支付到期债务的城市信用社，托管5家被关闭的信用社而导致自身经营恶 化，出现客户挤兑现象，为解决挤兑造成的支付危机，中国人民银行向海南发 展银行提供了34亿元人民币的再贷款进行紧急援助；①1997～1998年期间， 我国有42家有问题的吸收社会公众存款的机构被中国人民银行依法关闭，