论基层治理中政社分离的趋势、挑战与方向[借鉴].pdfVIP

论基层治理中政社分离的 趋势、挑战与方向 [摘　要]在中国的社会转型中,社会逐步从政治领域中分离,对应 于这一趋势,基层治理的政社分离势在必行。本文在分析基层政权 政社分离改革各种瓶颈问题的基础上,试图指出深化政社分离改革 的下一步方向,明确政府与社会的权力界限,鼓励群众自治组织与 民间公益组织发展,建立政府与社会的合作治理机制。 　　[关键词]基层治理;合作;民间公益组织 　　改革开放三十年来,中国社会一个重要的转型就是从总体性社 会逐步实现政府、市场和社会的分离,形成多元化的社会格局。[1] 面对多元的社会需求,中国的行政体制也逐步从行政全能型政府转 向政社分离。所谓政社分离,就是通过政府职能转移,把政府行政职 能与社会的自我管理的职能分开,使得社会能 自我组织、自我规 范并不断产生社会运作的活力。政社分离的关键之一是在基层行 政中的政社分离。基层政权是我国政治制度的特色之一,它一方面 作为我国行政体系的最末稍,将行政权力落实到社会层面;另一方 面它又直接面对社会需求,负责民意的反馈。近年来,国家在基层治 理层面的政社分开方面取得了许多进步,在政府权力逐步向基层政 权层面下移的同时,社区内的群众自治组织以及民间公益组织都有 了迅速的发展。但即使这样,基层治理中政社不分的格局并没有根 本变化,改革处于瓶颈状态。本文力图分析这一瓶颈问题,探索在基 1 层治理层面,当前政社分离的趋势、挑战与进一步改革的方向。 　　一、基层社会中政社分离的趋势 在讨论政社分离改革之前,需要首先认识到:在基层社会中已经 形成政社分离的自然演变的趋势,市场改革的成果之一就是国家对 基层社会的控制相对松弛,社会领域逐步随着国家的战略调整,形 成相对自主的社会空间。大体来说,这一趋势具有以下几个重要特 征: 　　1.政府职能层层下移,基层政府不胜负担,在群众动员有效性日 益减弱的情况下,政府职能不断外溢,许多社会管理事务事实上由 社区来承担改革开放以来,促进经济建设成为政府的重要职能,尤 其是1994 年分税制财政体制改革之后,国家汲取能力大幅提高,政 府关注的焦点着重于与税收增加相关的经济职能,而社会管理的职 能则被忽视。正因为此,这一部分职能被逐步下移,如同漏斗下渗一 样,逐步转移到地方政府,乃至基层政府。例如,笔者研究过上海市 卢湾区的政府职能下放,仅在1997 年就下移了三十多项社会职能, 从马路广告到街道治安等。而当时街道办事处一级已经承当了 150 多项职能。[2]基层政府过去强调的是“基层渗透的权力”[3],即 国家如何能 有效地渗透到社会之中。在过去很长一段时期,这一 职能的实施主要是基于行政权威下的群众动员来执行。但是随着 单位制解体以及社会的分化使得基层政权的行政权威开始下降,社 会成员越来越多地依靠市场来谋取生计,而不再只是依赖政府,因 此政府的群众动员能力变弱,这就使得基层政府行使社会职能的能 力减弱,很多社会职能基层政府无力承担,正因为如此,就发生社会 2 职能外溢的现象,即许多社会职能的行使是由基层政府直接推给社 区居委会、村委会这样的中介组织或者社区内的物业管理公司来 承担。这种外溢没有明确的法律规定,许多时候,居委会、村委会和 物业管理公司只能依靠对文件精神的把握来针对不同的职能进行 应对。例如社区治安、卫生保健、弱势群体救助等职能都实际上由 社区内组织承担,在20 世纪90 年代以来的类似社区居民的洗澡难、 买菜难、就医难等问题正是这种职能外溢的表象,而很大程度上,这 些社会问题的解决因市场的介入和社会中介组织的兴起才逐步得 到缓解。正是在这种局面下,社会很多事务目前事实上已经由市场 和社会中介组织来承担。 　　2.对应于社会的多样化和分化的需求,社会自组织空前活跃。虽 然仍然受到多重限制,但是社会已经形成一定的自主空间,承担着 基层政府无力管、市场不想管的社会事务随着20 世纪90 年代以 来政治和经济领域的分离,社会群体也逐渐多元和分化,不同的社 会阶层逐渐凸显,他们的需求也日益多元化和特殊化。面对层出不 穷的社会需求,基层政府缺乏相应的能力来满足,而市场在利润的 刚性要求下,也常常不能应对那些不能产生利润的社会需求。正因 为如此,在基层社会层面,类似弱势群体救助、乡村教育不足、社区 环境污染等常常成为引发人们不满的社会问题。面对这些问题