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农业用地转为非农业建设用地涉及法律问题研究 随着农村经济的加速发展、 市场经济和城市化步伐的进一步加快以及国有土地使用制度 改革的进一步深化，农民经济集体对城市规划内的农业用地私下进行非农工业用途的出租、 转让等行为普遍存在， 对土地自发盲目发展导致了农村土地流转过程中属权使用的法律问题 日益凸显。 由此产生的土地使用权属的法律纠纷， 严重损害了经济参与者的利益， 对社会市 场经济的发展产生了消极影响。 这些法律纠纷的产生， 归其原因， 是旧有的农用土地管理制 度与新的农用土地管理法规之间的矛盾以及落后的农用土地管理制度与社会经济快速发展 需求之间的矛盾。 要探讨这类型的矛盾， 就需要我们在深入了解土地流转的历史发展进程和 准确把握农村土地流转法律法规的发展方向之下， 发现既符合客观规律又符合当前发展需要 的农业用地转为非农业建设用地的发展方式，以满足日益加快的市场经济步伐的需求。 关键词 ：农业用地 非农建设用地 流转 法律 一、农业用地与非农业建设用地的概述与现状 （一）农业用地与非农建设用地的概念 中国的土地分为农业用地、建设用地和未利用地，根据《中华人民共和国土地管理法》 第四条规定，农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用 地、养殖水面等； 建设用地是指建造建筑物、 构筑物的土地， 包括城乡住宅和公共设施用地、 工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。其中，建设用地又分为城市国 有土地和农村集体建设用地两类， 农村集体建设用地是由农业建设用地和集体非农建设用地 两大部分组成，本文所指的非农业建设用地就是集体非农建设用地。 （二）农业用地的控制与管理 对于农业用地，我国立法者出于对耕地的 十分珍惜、合理利用和切实保护的立法思想， 在立法上对农业用地实施严格的控制、管理制度，具体表现为： 1、实行严格的农业用地用 途管理制度。 坚持农地农用的原则， 依协议约定使用土地。 农业用地在使用过程中不得改变 土地用途， 禁止擅自或变相将农业用地用于其他非农建设； 不得改变直接从事或服务于农业 生产以外的活动，禁止擅自将农业用地用于其他非农经营。 2、实行严格的农业用地使用登 记制度。根据《土地管理法》第十一条第一款和第四款规定： “农民集体所有的土地，由县 级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权” 、“确认林地、草原的所有权或者使用权，确 认水面、 滩涂的养殖使用权， 分别依照 《中华人民共和国森林法》 、《中华人民共和国草原法》 和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理” 。3、对农业用地的取得与期限采用严格的法 定主义。《土地管理法》第十四条规定： “从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包 经营期限为三十年。 ”第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或 者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意， 并报乡（镇）人民政府批准。”由此可以看出，我国在立法上对于农业用地在使用期限与取 得均采取了严格的法定主义，从而对农业用地实施了有效的管理和保护。 （二） 非农业建设用地的市场化发展 从乡镇企业“异军突起”开始，中国农村集体非农业建设用地就在中国社会经济的发展 与转型中起到了重要作用， 伴随着经济的快速发展，农村集体非农建设用地的贡献愈加明显。 然而，当产品市场已经建立起较为完善的市场机制时， 非农业建设用地市场却处于缓慢发展 中，导致非农业建设用地无法与资本、劳动力等要素有效结合，资源配置效率低下，严重制 约了中国社会经济的转型与发展。 过去，中国的非农业建设用地主要是进入“隐形市场”流转，这种“隐形市场”的形成 原因在于中国法律对非农业建设用地缺乏法律依据，任何流转行为均成为了“非法行为” ， 使其无法显现于合法的交易市场之中。 “隐形市场”的产生，是基于农民对政府土地征用制 度的不满，利用本地和外地资金在当地投资设厂的机遇， 在不改变土地所有权性质的前提下， 自行将集体土地重新规划、整理，以土地或厂房出租给企业使用， 打破了国家统一征地垄断 农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进本地工业化留下了较大的空间。直至目前， 中国法律仍然不主张集体非农建设用地进入市场流转，而这个“隐形市场” ，仍然在中国社 会经济发展中担任着一个重要角色。 （三） 总结 根据当前各国对农业用地与非农业建设用地的发展趋势， 非农业建设用地的流转是必然 的发展趋势。其流转市场将会成为市场经济发展的重要组成部分， 是经济发展过程当中土地 资源的重要补充。随着对非农业建设用地需求的进一步增加， 农业用地将会是非农建设用地 的有效血液补充。但是，国家对农业用地的严格控制和管理与市场对非农业建设用地大量需 求之间形成了较大的缺口， 这从而导致了 “隐