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我国城镇养老保险制度的反思与改 摘要:1995年以来,我国以世界银行倡 导的“三支柱”模式为基本理念，建立起了 一个部分积累制的城镇养老保险体系然而 ， 该体系在实际运行中却陷入了严重的困境 笔者认为，在养老保险制度的改革中，政策 设计者不应无主见地人云亦云或照搬国外 的经验，而应更多地对公共养老保险体系的 存在意义是什么中国的现实国情适合什么 样的制度安排，以及设计方案能否得到顺利 实施等问题进行深入的思考为此,降低企业 和职工的负担，建立一个较低水平的现收现 付制养老保险体系,取消提前退休领取养老 金的权利以及重新制定特殊工种提前退休 的标准，鼓励企业年金的发展以及个人为养 老储蓄，是更为务实的改革 关键词：城镇养老保险；部分积累制; 现收现付制；基金制 社会养老保险不仅是社会保障体系的 重要内容，也是一个具有丰富经济内涵和广 泛社会影响的政策问题。 一国的养老保险制 度选择，应该与其经济发展水平、收入分配 结构、要素市场发育程度、税费征管体制、 人口结构等现实条件相适应。因此，根据本 国的社会经济发展状况来制定养老保险制 度的改革方案，是一项重要的政策内容。 近年来，在多方论证的基础上，我国初 步建立起了一个部分积累制的城镇养老保 险体系。然而，现行养老保险体系的实际运 行却不尽如人意，其中暴露出来的种种问题 值得引起理论界和政策制定者的反思。 本文 在对当前我国城镇养老保险体系存在问题 及其根源进行分析的基础上， 认为我国应当 更加务实地对现行的城镇养老保险制度进 行改革。 一、改革历史的简单回顾 我国城镇养老保险制度起步于 20世纪 50年代国家颁布的〈〈劳动保险条例》和《国 家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇 机关、事业单位和企业职工；主要特征是由 国家规定基本统一的养老待遇， 由各类单位 和企业支付养老费用。由于国有企业的经营 由国家统负盈亏，因此这实际上是一种享受 对象经限定的由国家统一管理并保证养老 金发放的养老体系。 到了 80年代，改革开放政策的实施要 求国有企业成为自负盈亏的经济实体。 这样, 养老包袱的轻重就严重地影响到国有企业 的盈利水平和竞争能力，养老基金由企业统 筹向社会统筹方向发展势在必然。 1991年 〈〈国务院关于企业职工养老保险制度改革 的决定》，标志着我国养老保险实行社会统 筹的开始。这实际上是一种现收现付制的养 老保险体系。 1995年〈〈国务院关于深化企业职工养老 保险制度改革的通知》，确定了基本养老保 险实行社会统筹与个人账户相结合的模式， 强调建立多层次社会保障体系的必要性。 1997年《国务院关于建立统一的企业职工基 本养老保险制度的规定》，进一步明确了基 本养老保险制度的统一模式。该模式要求我 国的养老保险体系从传统的现收现付制向 部分积累制过渡。事实上，我国采纳了世界 银行倡导的“三支柱”模式，即强制性的现 收现付制作为第一支柱， 强制性的个人账户 作为第二支柱，自愿的补充养老保险作为第 三支柱。第一支柱按照缴费工资的 13%由企 业在税前支付，它将保证缴费 15年以上的 职工在退休时获得20%的替代率；第二支柱 由个人和企业共同负担，按缴费工资的11% 缴纳，当职工退休时每月可得到个人账户基 金积累额的1/120。作为第一支柱的统筹账 户和第二支柱的个人账户， 可合计提供％的 目标替代率。① 概括起来，改革开放以来我国城镇养老 保险体系改革的内容主要体现在四个方面： 一是从企业统筹走向社会统筹； 二是从单一 的现收现付制走向现收现付制和基金制相 结合的统账结合模式；三是扩大了养老保险 的覆盖面，将非国有企业纳入养老保险体系； 四是适当调整了缴费率和养老金的替代率， 纠正了养老保险体系在精算上的失衡。 而改 革的目的在于顺应经济体制改革的需要， 营 造公平竞争的市场环境；解决养老保险的可 携带性问题，疏通劳动力流动障碍；应对人 口结构不利变动对现收现付制的挑战， 削减 养老保险制度的代际再分配功能；等等。 二、当前存在的主要问题及其原因 尽管已有的研究从理论上论证了多支 柱模式的优越性，以及通过模拟研究②论证 了我国从现收现付制向基金制转型的现实 可行性(World Bank, 1997; Yan Wang et al., 2000), [1-2]但现行养老保险体系在运作过 程中还是出现了许多预期之外的问题。 1.个人账户“空账”规模巨大，部分 积累制名存实亡 由于现行的部分积累制是在现收现付 以及没有任何基金积累的基础上建立起来 的，这就要求当前工作的一代不仅要承担上 一代的养老责任，还要为自己积累养老金， 由此带来了巨大的转型成本。 对于改革之时已经离退休的“老人”、 工作期间经历制度转换的“中人”以及改 革之后才参加工作的“新人”来说， 目前的 养老保险制度采取