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委托代理关系、政府层级与农民负担 1 一、 委托代理关系：从经济领域到政治领域 委托代理理论产生的社会背景为：18 世纪以来，随着科学技术和市场经济 在西方一些国家不断的发展，使得交易范围扩大和资本积累增加，企业的规模也 随之增大。于是，由资本所有者完全独立控制企业的经营活动越来越受到所有者 所具有的精力、时间、相关知识、管理能力的局限性的限制。当企业所有者不能 亲自经营企业或亲自经营企业的效益不能达到理想预期，而将企业交给他人代为 控制和经营时，这就产生了委托代理关系。委托代理理论的代表性人物迈克 尔·詹森和威廉·梅克林把委托代理关系定义为一种契约关系，在这种契约下， 一个人或更多的人（即委托人）聘用另一人（即代理人）代表他们来履行某些服 [1] 务，包括把若干决策权托付给代理人。 在这种情形下，就很难避免代理人利用 委托人的授权从事与委托人的根本利益不相一致的活动，从而导致委托人利益 损失。这种损失便被视为所有权与控制权分离下 “代理成本”，它包括：（一） 向代理人支付的薪金、奖金等费用；（二）代理人为追求非货币物品所导致的企 业成本上升和利润减少；（三）由代理人的决策与使委托人利润最大化的最佳决 [2] 策之间存在的差异所导致的企业效率的损失。 随着对委托代理理论的研究不断 深化，人们认识到委托代理关系不仅存在于所有权与经营权分离的企业，而且存 在于人类生活的其他领域。迈克尔·詹森和威廉·梅克林认为：诱导某一“代理 人”开始去使“委托人”福利最大化，这一问题是相当普遍的。在所有组织中和 所有合作社工作中——在企业的每一个管理层次上，在大学里，在合伙公司里， 在联合体里，在政府机关里，在工会里，以及在委托代理关系就像在表演艺术和 [3] 不动产中那样普遍并有规范分类的关系中，该问题都是存在的。 布坎南认为经 济与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追 [4] 求他们的不同利益时所处的条件。 他假定政府并不是普济众生式的救世主，政 府工作人员也有自己的物质利益，并首次把经济人假定和经济学的成本－收益计 算引入政治决策的分析，创立了公共选择理论，因此荣获 1986 年度诺贝尔经济 学奖。显然，政治领域存在委托代理关系是公共选择理论的内在逻辑。 法国的大思想家卢梭认为，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主 1 研究领域：政治经济学和农业经济学 1 人。主权在民思想的确立，彻底推翻了君权神授、主权在君的专制传统、使民主 [5] 政治的发展成为可能。 但是，在民主政治实践中，直接民主囿于多种现实条件 的制约而不能实行，取而代之的是代议制民主。也就是说，拥有国家权力的全体 人民（居民）人人亲自地参与管理国家具体事务是不可能的，只能通过建立一个 特殊的组织——政府 (一开始为中央政府)，并将管理国家的权力交给政府的方式 来管理国家具体事务。于是，就形成了政治领域的委托代理关系。我们称之为政 府委托代理关系。此时全体人民（居民）是国家所有者，是委托人，中央政府是 代理人。《中华人民共和国宪法》第二条明文规定中华人民共和国的一切权力属 于人民。这标志着主权在民的思想在我国已发展成为了民主政治的实践。 需要特别指出的是，无论何种领域的委托代理关系，当委托人或代理人是组 织时，由于组织不可能超脱人而独立存在，它的行为和意图也是靠具体的人来体 现的，所以组织作为委托人或代理人就等同于组织的成员处于委托人或代理人地 位。在本文中，为了行文方便，我们把政府的所有组成成员分为有权位的领导人 和无权位的办事员，并统称为工作人员。因而政府作为委托人或代理人就是政府 工作人员作为委托人或代理人。 二、政府层级、居民与政府委托代理关系 在代议制民主政治模式中，政府在得到了全体人民（居民）赋予的管理国家 权力后，就应以全体人民（居民）的意志和愿望来管理国家具体事