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项目制研究的现状与新路径 摘要： 项目制作为一种新的国家治理体制，在中国经济与社会发展中发挥着日益深广的影响力。文献考察发现，国内研究围绕五个主要议题展开，研究成果较集中于近六年内；国外研究也有一定基础。既有研究尚存在两方面突出问题：一是研究视角有缺失，偏重宏观层面和政府视角而忽视了基层村庄社会的回应；二是研究议题失均衡，对项目制负面效应发生机理和防范机制研究还很薄弱。“村庄回应”是项目制研究值得重视的一条新路径，以此路径切入，可探寻“项目进村”的实践逻辑与问题成因，是有利于找到优化基层治理格局、提升项目制实践成效并防范“项目进村”负面效应的有效方法。 关键词：国家治理；项目制；村庄回应；项目进村；负面效应 中图分类号：G4725 文献标志码：A 文章编号： 20XX 近年来，在发展与福利主题下，项目制作为中国一种新的国家治理体制[1]，影响力渐增。尤其是在农村地区，国家依托各类支农项目和专项资金逐渐加大对农村的财政转移支付，不断推进“项目进村”[2]。项目制成为影响中国基层治理格局与农村社会变迁的重要推动力。但无法回避的现实矛盾是，很多项目的“进村”实践虽有助于改善当地民生，却也同时给村庄整合或村民生活带来不利影响，陷入“惠民”又“扰民”的实践困境，使项目制违背其良好意愿，偏离其政策初衷。本文旨在梳理项目制研究的主要议题并指明其未来新路径，服务于提升中国项目制实践成效与推进社会治理创新。 一、国内外文献的梳理与点评 （一）国内研究的主要议题与代表性成果 “项目”一词最早于20世纪50年代出现在汉语中，用于“对共产主义国家的援外项目”。其原本指一种事本主义的动员或组织方式，即依照事情本身的内在逻辑，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定组织形式完成有明确预期目标的一次性任务[3]。国内工商管理和公共管理领域在此意义上已有较多研究，此方面研究从管理视角对项目的启动、计划、实施和评估等过程与技术进行探究，服务于生产管理、服务管理和工程项目管理等市场经济和公共管理的发展需要①。 国内对项目制的研究源于中国20世纪90年代的分税制改革。分税制改革后，中央对地方的财政转移支付较多采用项目形式，项目制作为政府实现其政策意图和治理国家的重要形式有着日益深刻的影响力。项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，更是一种能将国家从中央到地方的各层级关系及社会各领域统合起来的治理模式。它不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至个人如何构建决策和行动的战略与策略[1]。肖唐镖在《中国乡村报告》一书中较早对“地方政府的项目配套政策”进行了专题研究[4]，在国内具有开创性。 从现有文献看，国内针对项目制的研究成果总体数量还较少，且较集中于最近五年内，特别是近三年。国内相关研究主要围绕如下五个议题展开。 1项目制与国家权力体系及科层结构的关系 此方面研究的主要观点有：项目制将国家、地方和基层三者关系重新定义，并最终演变为分级的制度机制和治理模式[2]；项目制旨在通过财政专项转移支付等手段，突破以单位制为代表的原有科层体制束缚，遏制市场体制造成的分化效应[1]；农村的项目制实践可能导致地方势力和地方结构重组，形成一种新的基层治理结构，这与国家设计项目制的初衷相背离[5]；项目制使基层上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权及高效的动员程序[6]；公共文化服务项目制运作存在国家主导和地方自主逻辑、官僚政绩至上与公民需求导向逻辑之间的矛盾，限制了文化惠民工程项目制的执行效果[7]；项目制将竞争机制引入官僚组织体制中，调整了政府和市场的关系并重构了中央和地方合作博弈的模式[8]；项目制下的乡镇政权由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[9]。 2项目制与中国财政制度和公共服务的关系 此方面研究的主要观点有：将公共服务资金项目化使公共服务变成以项目评估和管理为中心的治理体制，易衍生寻租行为[10]；税费改革后“项目财政”成为乡镇政府增加本级财政收入的主要来源[11]；较高的公共品供给水平与较高的地方财政自主权紧密联系，财政分权而非集权更能改善地方公共品供给水平[12]；需利用村民自治来连接上级资源和村庄，提高村庄公共物品供给的绩效[13]；项目和专项资金并非像上级部门预想的那样有效率，相反还会出现许多意料外的后果。过于依赖项目和专项，反而使资金难以实际到达农村社会[14]；项目制的结构性缺陷使项目下乡弱化了乡村两级组织在农村公共品供给方面的能力[15]；项目制有利于实现高效、技术化和标准化的农村养老服务供给[16]。 3项目制运