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第三讲 _公共管理中的政策工具 第三讲 政策工具 引言 政府是如何推行政策的呢 ?即政府用什么政策工具或控制手段来部 署和贯彻政策 1. 如: 政府不但要决定是否要对水质恶化采取行动 , 而且还要决定应该通过何种手段来达到目的 : 是该通过群众性活动来敦促人们摒弃污染行为呢, 还是制定规则禁止一切引起污染的行为 , 抑或向污染公司提供补贴 , 以鼓励他们采用更安全的生产技术等 , 这种对于政策手段的选择可能引发的争议往往不亚于政策本身的选择 . 政策工具的分类 决策者想象中的解决政策问题的可选工具是有限的 . 学者们做了大量尝试来阐明可供决策者使用的政策工具 , 并将这些工具进行有意义的分类 . 遗憾的是没有两种分类是一致的 . 最早尝试将政策手段分类的是 20 世纪 60年代早期的德国经济学家基尔申(E.S.Kirschen) 和他的同事们 . 基尔申调查研究了是否存在一整套贯彻经济政策的手段, 这些手段可以引导适宜的政策结果 . 库什曼、洛伊、达尔、林德布罗姆 (Cushman,Lowi,Dahl and Lindblom) 等政治科学家做了类似的研究 , 但他们的分类都倾向于对复杂的政策手段进行笼统的划分 , 比如划分为涉及政府规则的手段和不涉及政府规则的手段 . 莱斯特·萨拉蒙 (Lester Salamon) 将这种研究稍稍推进了一步 , 增加了支出手段和非支出手段的分类 . 5. 克里斯托弗 5. 克里斯托弗 (Christopher) 提出了一种更加系统的分类方法 , 他曾提出所 有政策工具都在利用四种主要的管理资源中的一种 . 他说政府通过所掌握的信息( 节点) 、法律赋予的权力 ( 权威) 、它们的资金 ( 财富) 以及正规的组织机构处理公共问题. 麦克唐奈和埃尔莫尔 (McDonnell and Elmore) 也使用了对政策工具的四重分类法, 他们按照最终目的分类 . 政策工具可被分为“命令”、“劝导”、“提高能力” 和“制度变迁” . 所有这些分类都存在问题 . 有些分类过于宽泛 , 在同一类别中包含了不相关的政策工具 . 有些分类则将一些政策工具排斥在外 , 胡德提出的分类表就存在这样的问题 . 加拿大政策科学家布鲁斯德林和理查德菲德 (G. Bruce Doem and Richard Phidd) 提出了另外一种政策工具分类方法 , 他们主张以政策工具的强制性程度为标准进行分类 , 认为“自律”是强制程度最低的政策 , 而“全民所有”则是强制程度最高的政策 . 与其小心区分前文所及的强制性程度 , 不如聚集于一种更加简单而完善的分类标准 , 即政府提供物品与服务的水平 . 用这个分类标准 , 我们可以将不同的公共政策工具放在一条以完全自愿 ( 提供) 和完全强制 ( 提供) 为两端的轴上 . 按照政府的介入逐步升高的程度排序 , 他们是家庭和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供 . 理论上 , 所有的政策主体都具备完成一定数量的工具功能 ; 换句话说 , 绝大多数工具在一定程度上都是“可替代”的 . 自愿性工具 自愿性政策工具的主要特征 自愿性政策工具的主要特征 : 不受或很少受政府影响 . 期望中的任务是在自愿的基础上完成的 . 自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充 . 21 世纪以来 , 伴随着政府作用的加强 , 强制性政策工具层出不穷 , 但是无论如何 , 许多公共问题都是以自愿性政策工具来解决的 . 一. 家庭与社区 政府首先可以用来作为补充性政策工具的自愿性政策工具是家庭和社区 . 在所有的社会关系中 , 朋友和邻居提供了大量的物品和服务 , 政府可以采取措施来扩大那些对于实现政府政策目标有帮助的物品和服务的影响 . 政府可采取间接手段, 也可采取直接手段 . 所有社会形态都把照料家人和其他亲友的行为视为一个人应负的重要责 任. 在这种情况下 , 儿童、老人和病人通常都能得到应有的关照 , 主要是对他们进行照看, 但需要的时候 , 金钱资助也是常见的方式 . 促使家庭和社区成为公共政策工具之一的主要优越性是 , 他们不需要政府支出什么 , 除非政府选择对家庭和社区的这些行动进行授权或提供补贴 . 有一些严重的缺陷 . 例如, 在解决复杂的经济问题时 , 基于家庭和社区的政策通常显得乏力 . 由政府集中提供服务则比由家庭和社区分散提供服务更具有规 模效应 . 一味地依靠家庭和社区的力量来解决公共问题还有可能存在不公平 , 因 为许多人没有可依靠的人 , 或者可依靠的人没有经济来源 , 或者可依靠的人不愿意去照顾他们 . 二. 自愿性组织 自愿性组织是指“既不是 ( 政府) 强迫成立也不是以赢利为目的的行为组