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联省自治运动与政治转型之困境 ［摘要］ 联省自治运动是近代中国一场追求联邦主义的宪政统一运动,其实质是最终实现中国由帝国而宪政的民主转型。但是,与美国等典型联邦制国家相比,联邦论在中国形成了语境错置和语义倒置,地方自治的阙失和民主意识的匮乏,联省自治运动与中国政制传统形成了强烈的抵牾,宪政制度的创新并未带来宪政建构进步,反而形成了转型困境。联邦制的分权功能难抵大一统的集权功能,难以完成中国的政治整合。联邦制最后成为被放弃的历史选择。 ［关键词］ 联邦制;联省自治; 宪政民主;政治整合; 政治转型 ［中图分类号］K261.5［文献标识码］A［文章编号］ 1673-5595(2012)01-0064-06 1920年,在内外多种因素作用下,在中国兴起了联省自治运动,其发展目标是要建立以美国等国为参照的联邦共和政体。作为国家政治模式转型的重要实践,这场运动涉及到湖南、浙江、广东等多个省份,制定省宪法、实行省自治成为当时有影响力的政治潮流。作为追求民主政治的尝试,众多五四后期优秀的知识分子曾经参与了这场运动,但是,运动始终被军阀所控制,导致联省自治运动出现了发展的困境,最后于1926年走向式微。 这场联省自治运动有两个指向目标：一是解决南北对抗,统一国家;一是为解决中央与地方关系,建立联邦国。而这两方面都融合在联省自治的本义中:首先是制定省宪法,确认省级自治;然后在此基础上联省制定联省宪法,而为联邦国。这两方面值得我们注意,其代表着当时宪政制度发展的进步。民主的转型是民主制度的创建过程,宪法的制定与宪政的实施则是民主转型的重要内容。但这场追求国家统一与民主转型的政治运动最后却以失败而告终,这样的结局发人深省,其中有其复杂的原因,若把其原因简单地归咎于军阀的扼杀则是失之表面的推论。［1］1\|2 中国的这场联邦制运动是以美国为典范的,但为什么美国建立了联邦制,并实现了国家的统一和国力的快速发展;而中国的联省自治运动没有实现国家的民主转型,反而成为军阀割据的法理依据,加剧了国家的分裂?本文拟通过对联省自治运动的回顾,在中美政治文化的比较基础上,审视联省自治运动的发展困境,揭示其民主发展意义。 一 、联邦制与政治整合之难题 辛亥革命后,地方与中央抗衡现象,并未因满清覆亡而有所改变,中央与地方权力问题,仍被认为是新成立的民国政府所面临的第一大问题。面对地方各自为政的局面,袁世凯政府在行政组织、财政、军事和官僚政治方面推行强力集权主义政策,以实现统一政府权威之需要。但《中华民国约法》的颁布,却标志着袁世凯中央集权与独裁专制政治模式最后确立。中央与地方关系倒退为封建化的中央与地方关系,民主政体蜕变为封建君主制。孙中山领导的中华革命党、旧国民党系欧事研究会和进步党协调配合,构成了推翻洪宪帝制的主力。三派各自出版的代表刊物《民国杂志》、《甲寅杂志》和《中华杂志》不约而同共同鼓吹地方联邦主义思想。如戴季陶的《中华民国与联邦组织》,章士钊的《联邦论》、《学理上之联邦论》,张东荪的《地方制度之终极观》等。这些文章无不强调中国的国基在于省,主张扩大各省的自治权,而全国宜采取联邦自治之精神。这足以说明,由于袁世凯洪宪帝制中央集权的刺激,而使得地方联邦主义呼声高涨。从中央集权论到联邦论,这是民初思想界的一个比较普遍的转变。［2］16但是,早期联邦制舆论宣传的主要目的是抗议袁世凯政治复古式的独裁政治,在这些宣传联邦制舆论的知识分子心中,其实也并未真正认同联邦制。因而,在袁世凯暴毙后,随着形势的变化,联邦制思潮很快被中央集权的思想所淹没。 袁世凯死后,北洋系失去统一领导中心而分裂,中国即进入军阀政治时代,北洋系安福国会掌控中央权力。府院之争、张勋复辟、对德奥宣战、孙中山广州护法政府成立等,一连串事件把国内政局带入到更大变动期,国家的政治整合面临更加严重的挑战。各自宣告正统的南北政府存在,标志着北京政权合法性出现严重危机。而中央政府权威的衰败,使国内丧失统一的协调指挥力量,地方军阀割据和地区武装冲突随之而起,国家政治前途一遍黑暗。 军阀割据之下,地方各省均以武力作为保全和扩充实力的手段,直奉战争和直皖战争,标志着北洋军阀出现了土崩瓦解的局面。与此同时,护法军政府的瓦解,不仅表明桂系军阀的战败和政学系的失势,而且也表明了西南军阀在政治上失去了依靠,西南的格局亦呈现出分崩离析的状态。［1］54中央权力的衰落使得通过中央政府谋取国家统一、建立现代国家的路线变得渺茫,国家政治局势空前的分散化的特征,亦使得国人对于中央权力合法性产生怀疑。梁启超、蔡元培、章太炎、张继、李剑农等社会名流开始坚持民国初年的观点:“以为要中华民国真正的统一,只有采用联邦制的一个法。”［3］武力统一固然不能成功,“和平统一”