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探究土地财政如何影响保障性住房供给      　　一、引言 　　改革开放以来, 近四十年的经济高速增长创造了中国奇迹;, 但长期的粗放型增长方式也导致了区域发展不平衡、基本公共服务供给严重不均、房地产市场结构失衡和房价过高等一系列问题。为此, 中央提出了供给侧结构性改革, 中国经济发展逐步进入了新常态;。在此背景下, 加强保障性住房建设是实现基本公共服务均等化和促进社会平衡发展的重要内容mdash;mdash;mdash;虽然1998年住房体制改革实施以来, 我国初步建立了以经济适用房、廉租房和公共租赁房为主体的住房保障体系, 但保障性住房面临着供给明显不足的问题, 住房保障体制仍然需要完善。鉴于此, 十九大报告明确提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度;;2018年政府工作报告要求完善保障性住房供给制度, 明确要求今年棚改计划开工580万套。由此可见, 新常态下完善住房保障体制和增加保障性住房有效供给成为急需解决的问题。  　　然而, 导致保障性住房有效供给不足的因素较多。其中, 土地财政是影响保障性住房供给的重要因素之一。1994年分税制改革以来, 由于财权层层上移、事权层层下放;, 相对于中央政府而言, 地方政府拥有较少的财权, 却承担着地方基础设施建设、公共服务提供以及社会保障支出等等较多的事权支出责任。此外, 以GDP为中心的官员考核晋升激励机制进一步加剧了地方财政支出行为的扩张。但在2014年预算法制度改革之前, 预算法规定地方政府禁止发债, 这种财权和事权的不匹配导致地方政府只能依赖预算外收入来保证财力, 其中地方政府通过出让国有土地获取的预算外收入成为地方财政收入的主要来源。财政部发布的中国财政基本情况的数据显示, 近年来国有土地出让收入依然持续上涨, 从2007年的7 285亿元增长至2013年的41 250亿元, 再增长至2017年的52 059亿元, 增长了约7.1倍。这说明即使在2014年实施新预算法后 (即把地方债务收支纳入全口径预算体系, 允许地方政府有限额的发行债券) , 但在短期内地方政府依然没有摆脱对土地财政的依赖。与此同时, 增加保障性住房供给势必需要增加相应的保障性住房建设用地。但在一定时期内, 城市的住房建设用地是相对有限的, 因而增加保障性住房建设用地会产生挤出效应, 进而导致商品房建设用地的减少。换言之, 在土地财政模式以及有限的住房建设用地条件下, 与增进社会福利的保障性住房建设相比, 地方政府更热衷于通过招拍挂;的方式将土地使用权出让给房地产商进行经营建设, 以期获取更多土地出让收入和税收, 这会导致地方政府对保障性住房建设的激励不足, 同时也间接推动了商品房价格的上涨, 这意味着土地财政模式对保障性住房供给会产生较大的影响。因此, 探究土地财政对保障性住房建设的影响机制有利于更好地解决保障性住房供给问题, 为新常态下增加保障性住房有效供给提供经验依据。 　　二、土地财政对保障性住房供给的具体影响机制分析 　　总体而言, 不同时期土地财政对保障性住房建设的影响也不一样, 甚至作用截然相反。土地财政初期, 由于地方政府财权和事权不匹配, 此时大量的国有土地出让收入解决了地方财政收入不足的问题, 对促进地方经济发展起到了积极作用, 这有利于促进地方社会保障体制的完善, 为保障性住房建设创造了较好的制度环境, 有利于增加保障性住房有效供给。但随着时间推移, 尤其在中国经济发展进入新常态下, 土地财政模式的不可持续性特征逐渐显露出来, 商品房价高涨、住宅市场供求失衡等弊端日益凸显, 导致不能为地方政府带来直接财政收入的保障性住房建设激励不足, 不利于增加保障性住房供给。具体来说, 土地财政对保障性住房供给的影响主要包括以下几个方面。 　　1. 土地财政初期促进经济增长, 进而健全保障性住房机制。 　　土地财政的开始阶段, 地方政府通过出让土地使用权获取预算外收入以弥补财力缺口。由于土地出让金归地方政府所有, 拥有自主支配的权利, 这使得地方政府具有较高的积极性增加土地出让收入。因此, 地方政府将大量国有土地的使用权通过招拍挂;的方式进行招商引资, 以获取更多的土地出让收入, 在一定程度上推动了房地产业的快速发展。房地产业的兴起给地方政府带来较多的土地税收, 增加了财政收入, 这进一步加剧了地方政府对以地生财;模式的依赖, 并不断扩大对国有土地使用权的出让数量。不断发展的房地产业增加了地方就业, 推动了工业化的进程, 促使产业结构逐步由以农业转向以工业和服务业为主, 促进了土地、劳动力、资本等生产要素的有效配置, 进而推动全要素生产率的增长, 对地方经济发展起到了积极作用。不