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PPP项目监管研究 报告 1 2020 年 4 月 19 日 文档仅供参考 PPP项目监管研究 一、 PPP项目监管的必要性 近年来， PPP 模式在中国基础设施和公共服务领域中的运用 越来越广泛。一方面， PPP 模式能够很好地解决政府在经济和社 会发展过程中面临的财政建设资金短缺和管理效率低下的问题； 另一方面，政府如果不能对 PPP 项目参与主体和参与单位进行有 效的监督和管理，很容易出现各种矛盾和利益冲突。因此，在 PPP项目中引入监管具有必要性。 （ 1）解决社会资本和政府之间的矛盾 模式中，政府和社会资本共同组建的项目公司负责项目的设计、勘测、融资、建设、运营和管理。从政府的角度来看，社会资本在项目建设、运营过程中拥有更多与项目相关的信息，容易导致道德风险。建设期，承建商会偷工减料，降低原材料成 本；运营期，出于自身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低 利润，减少项目分红或是要求更多补贴；国有资产移交前期，社 会资本会侵蚀国有资产，损害国家利益。从社会资本的角度来 看，政府处于强势地位，在项目执行过程中拒绝履行承诺或是临 时修改实施方案和合同事项屡见不鲜，最终导致社会资本投资亏 损。由此看来，引入独立性监管机构来保障政府和社会资本双方 的利益尤为重要。 2 2020 年 4 月 19 日 文档仅供参考 2） 解决社会资本和公众之间的矛盾 政府经过 PPP模式引入社会资本虽然能够增加供给、优化风 险、提高公共服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设 施行业的自然垄断特性、特许经营权的排她性和资源的稀缺性， 无法规避垄断的低效性，无法规避因垄断的低效性带来的公共福 利减少和公众负担加重。在医疗养老行业，由于资源的缺乏，容 易导致服务行业收费较高，成为普通老百姓眼中的奢饰品。在自 来水行业中，由于水价受限，自来水厂会经过压缩成本，满足自 身的利益，而忽略水质和公众的饮水安全。政府出于实现公众利 益和社会效益最大化的目标，必须对 PPP项目参与主体和参与单 位进行监管。 二、 PPP模式下政府监管现状及国外经验借鉴 （一） PPP模式下项目监管现状 PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管 、社会监管 等多种形式。由于缺乏公众与政府之间的互通平台，社会监管形 同虚设；基础设施和公共服务行业缺乏自律性和组织性，行业监 管起不到实质性作用；司法监管存在滞后性；现阶段，中国 PPP 监管主要依靠政府行政监管。 在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。国务院发展 改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能 源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基 3 2020 年 4 月 19 日 文档仅供参考 础设施和公共服务行业的特许经营规章、政策制定和监督管理工 作。 1．政府监管角色定位不清晰，缺乏组织协调性 PPP模式下，项目监管涉及到的政府部门较多，各部门的监 管角色定位不清晰、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺 位。例如，在某市污水处理厂 PPP项目中，整个项目运作由市发 改委牵头，市住建局作为项目实施机构，市环保局作为政府出资 代表负责出资。在谈判过程中，住建局与投资人确定股权比例 后，环保局与住建局的意见相左，不愿按约定履行出资义务，致 使与投资人要重新进行谈判，影响 PPP项目的总体进展和进度安 排。 另外，由于 PPP 项目全生命周期长、环节复杂、参与主体 多，如果没有市、县政府领导进行统一协调，成立项目协调小 组，相关行政部门和行业主管可能不愿意过多参与到 PPP 项目中 来。某县财政部门牵头推进 PPP 项目，并组织行业主管部门一起 参与项目物有所值和财政承受能力评审工作，由于行业主管部门 对 PPP 不了解，在评审中未尽其职，事后需要向市政府上报 PPP 项目实施方案时，行业主管表示对项目中的方案不认可，不愿意 承担相关责任。由此看来，建立 PPP 项目协调小组对推进 PPP 项 目顺利进行尤为重要，一般由市长（县长）和行业主管部门分别 任组长和副组长，组织协调其它相关部门对项目进行监督管理。 4 2020 年 4 月 19 日 文档仅供参考 2．监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识 中国 PPP 发展处于初级阶段， PPP 项目监管工作相对落后。 现阶段大多数的 PPP 项目尚处于前期准备阶段，政府将监管的重 点大多放在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建 设和运营缺乏有效监管。发改财政等相关行政部门为加快 PPP 工 作有效推进，发布多项指导意见和管理办法，而各地市、县政府 由于急于推动项目签约落地，多数监管工作不到位，起不到实质 性作用。某些地区市、县政府为获得财政奖励资金，盲目推广 项目，项目的物有所值和财政承受能力评审工作流于形式，导致一些非 PP