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改革开放40年以来中国应急管理变迁 doi：***-*****/jcnki1009-055X***-*****8 “历史，总是在一些特殊年份给人们以汲取智慧、继续前行的力量。”中国漫长社会发展历程中，经历了各种各样的灾害和灾难，积累了丰富的应急管理经验与智慧。改革开放40年，既是中国经济社会快速发展的一个周期，也是中国治国理政的一个周期，更是进行政策观察与机制分析的重要“窗口期”。因此，有必要从一般规律和中国情境结合视角对改革开放以来应急管理的演变发展进行梳理、分析和评价，并以此推至未来，分析中国应急管理的发展趋势。 一、问题提出 改革开放40年来，中国在很短的时间内完成了西方国家两三百年走过的路，中国经济和社会结构发生了深刻的变化。贝克（Ulrich Beck）用“一个饥肠辘辘的人快吃一盒压缩饼干”来形容中国的现代化进程，他认为这一过程中的震荡和痛苦是不可避免的5。在托克维尔（Alexisde Tocqueville）、吉尔（Robert Girr）、亨廷顿（Samuel Huntington）等人的研究中也反复说明了“社会容易在旧体制松动而新体制没有定型的转型阶段发生革命或者产生动荡”。邓小平同志在改革开放之初就指出，“实行开放政策必然会带来一些坏的东西，影响我们的人民。要说有风险，这就是最大的风险。”139张海波和童星（2015）认为，“在本质上，中国应急管理所针对各类突发事件是急遽的社会变迁风险的外显”“主要功能在于实现有效应对外部环境不确定性的机制化”。 我国是世界上突发事件最严重的少数国家之一。回顾40年的改革开放，既是经济社会快速发展的40年，亦是各类突出事件多发的40年。首先，我国自然灾害呈现出灾害种类多、频度高、分布广、损失大的特点。尤其是20世纪90年代以来，自然灾害导致的经济损失不断增加，平均每年有740万亩的农作物和370万人受到自然灾害影响，4182万间房屋被毁，安置受灾群众400万人。其次，我国的事故灾难形势始终严峻，具有事故总量大、伤亡大，重特大事故多，环境安全事件高发等特点。从目前公开的数据来看（见图1），从1990年到202X年各种事故死亡人数不断攀升，1990年各种事故死亡人数为*****人，202X年达到了*****人。202X年之后各种事故死亡人数逐步下降，到202X年已经下降到*****人以下。再次，我国公共卫生事件仍时有发生，比如1988年上海甲肝爆发、202X年SARS、202X年劣质奶粉事件、202X年甲型H1N1、202X年长生疫苗事件，这些都严重损害到人民生命和财产安全。最后，作为最为敏感和复杂的突发事件、社会安全事件历来是社会关注的焦点。改革开放实现了中国经济高速增长的同时，社会矛盾和冲突也在集中爆发，近年来劳资纠纷、合同纠纷、债权债务纠纷等问题有所凸显；非法集资、传销、P2P爆雷等涉众型经济犯罪时有发生；影响经济、物资、粮食和水等方面安全因素依然存在，这些新旧情况要求我们必须更加警惕，应未雨绸缪，预防在先。 当然，面对突发事件我国并不是消极被动应对，人民群众对和谐稳定、幸福生活的追求必然要求政府作出积极回应，通过发展应急管理来适应不同时期经济社会发展的现实需求。对此一些学者认为，改革开放以来中国应急管理体制变迁基本上沿袭了新中国成立以来形成的“领导分管+业务部门牵头+其他部门配合”模式，应急管理部的成立是典型的大部制改革；在以分类管理为主的体制下，中国应急管理的协调机制逐渐产生和发展，经历了一个从强制到自主的演化过程；在组织机构层面，大致经历了单一组织或部门应对到综合部门应对，再到全主体协调应对的转变；在实践上，应急管理存在着社会变迁、治理转型、政府架构、政策体系、运行机制五个维度的内在结构。在多理论分析视角中，“结构-功能”是分析中国应急管理体制演变的重要视角。楊安华等（2010）认为包括人口结构、权威结构、区域结构、社会价值结构和利益关系结构在内的社会结构变化直接或间接地作用于应急管理能力变化；陶鹏（2016）认为结构与功能协同改革提供了政治保障，最大程度地激发地方政府应急管理体系的创新活力。童星等（2013）认为灾害生命周期理论做为人们认识与管理灾害和危机的重要理论基础，在很大程度上推动了应急管理制度的嬗变。当然，组织学习也是分析应急管理制度变迁的重要视角，陶鹏（2016）从党政领导的灾害批示角度构建起灾后公共组织学习的“批示-双环”叠加演进模型，分析了应急管理制度变革。这些研究发现，探析改革开放以来应急管理发展的现实特征，对认识应急管理未来发展具有一定的启示意义。 现有研究中不乏对于焦点事件推进应急管理体制变迁的研究，如“非典”“汶川地震”等常被视为是中国应急管理体制变迁的关键节点。事件的发生虽然有偶然性，然