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OTT带来的电信法律和监管难题 OTT( over the top )对于电信运营商而言，已经不是一个纸面上的名词， 或者臆想中的敌人。 随着移动互联网的深入发展， 电信运营商越来越真切的感受 到OTT冲击所带来的切肤之痛。 一方面，网络视频、P2P下载等带来巨大的数据流量，使运营商的网络面临 空前压力，网络建设和扩容似乎成了“无底洞” ，增量不增收现象愈加明显。另 一方面，OTT通信类业务(如苹果的Facetime、imessage，腾讯的微信等)推陈 出新，借助运营商网络提供与语音、短信、视频通话等通信业务类似的服务，直 接挤占和侵蚀了运营商的传统收入来源。 国有资产保值增值的考核指标是客观的， 上市公司资本市场的业绩表现是现 实的，运营商当然不甘于沦为“哑管道”和天线基站“维修工” 。从国外运营商 的经验看，他们或诉诸监管，或以灵活的资费策略应对，或合作甚至建设自有 OTT业务。而国内运营商为迎战 OTT纷纷开展“智能管道”建设，以谋取市场 竞争优势。 但除了商业和技术上的谋划布局， 运营商还要注意一些法律和监管层 面的问题。 一、反垄断法律纠纷隐患 对于严重侵占带宽资源的网络视频、P2P下载等业务，最为直接有效的方式 就是技术上进行阻断。 国外运营商初期一般采取这种直接对抗手段， 此前有媒体 报道，国内运营商也曾对P2P软件进行过封杀。不过自2011年以来，考虑到OTT 业务发展大潮流和在用户中的欢迎度， 运营商更多地以调整资费策略的方式进行 选择性“阻断”。美国运营商提出建立网络分级付费机制，主张对网络实行差别 化服务，根据使用宽带流量对内容提供者收取费用，并就此与谷歌、 Youtube 等 互联网巨头展开激烈斗争。 此前，部分国内运营商也已经公开提出了类似的设想。 如果运营商采取差异化服务、 分级收费定价举措， 必将遭致互联网巨头的强 烈反弹，并可能由此引发反垄断法律纠纷。根据《反垄断法》第 17 条规定，具 有市场支配地位的经营者，如果采取掠夺性定价、拒绝交易、差别待遇等行为， 在没有正当理由的情况下， 即为反垄断法所禁止。 在中国电信市场， 由于自然垄 断、产业规划和信息安全等原因， 运营商很可能被判定在相关市场占据一定的市 场支配地位。如果对于占用大量带宽的OTT经营者采取阻断其业务，或者根据其 宽带流量分级收费差异化服务， 就有可能构成滥用市场支配地位的行为。 一旦发 生反垄断法律纠纷， 运营商有没有胜算， 关键就在于能否找到说服法官、 反垄断 执法人员的“正当理由” 。运营商可能提出的理由是否被认可，还有待实践去检 验，但一番法律缠斗必然在所难免。 二、电信监管政策难题与趋势 在移动互联网环境下，OTT通信类应用的兴起，给运营商带来了远超过传统 VoIP 的冲击。腾讯微信 4.2 版本产品，在文字和语音信息传送功能的基础上， 新增加了视频与语音通话功能，其用户数迅速突破 2 亿规模。这种免费的 OTT 应用对运营商的传统通信业务产生了极大的替代作用， 运营商的短信和彩信收入 已经呈现出下滑的趋势。 微信这类 OTTVoIP 创新产品，与传统 VoIP 非常相似，但技术上又有所区别。 在中国电信监管政策中， Phone to phone 和 PC to phone 的 VoIP 属于基础电信 业务范围， 仅有取得基础电信业务许可的基础电信运营商才能经营。 而微信借助 于智能终端和移动互联网，绕过运营商的 PSTN网络，严格意义上并不属于传统 VoIP 业务。这属于电信监管的灰色地带，目前运营商从政策层面还找不到反制 的依据。 但是， 2012年 7 月，韩国监管机构已批准本国移动运营商对 KakaoTalk （号称韩国微信）进行额外收费，这或许是世界范围内 VoIP 监管政策调整的一 个信号。 中国电信产业有其特殊国情， 运营商承担着电信普遍服务的义务， 除了在经 济发达地区赚钱，还要在落后偏远地区提供投入产出比严重失衡的普遍通信服 务。但我国至今还没有建立起有效的电信普遍服务基金制度，微信之类的 OTT VoIP 应用严重冲击了目前执行普遍服务义务的基础语音服务运营商，长期下去 必将影响运营商执行普遍服务义务的能力和意愿。因此，是否调整 VoIP 的监管 范围、将 OTT VoIP 纳入其中？如何构建科学有效的电信普遍服务机制？是否让 “搭便车”致富、过度占用带宽、 间接提供通信服务的互联网企业承担一定的普 遍服务义务？是电信监管机构需要认真考虑的问题， 应该纳入我国 《通信法》制 定和产业监管政策调整的范畴 三、“网络中立”的立法争议 在运营商与OTT的斗争中，有一个名词需要引起高度重视， 那就是“网络中 立”。网络中立的争议缘起于美国，近年来，谷歌、微软等互联网巨头与 ATT、 Verizon 等电信