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政治因素对重大工程项目变更的影响 　　摘要：以尼日利亚Ajaokuta钢铁厂项目为例，分析政治因素对重大工程项目变更的负面影响。研究发现，除了以往研究中已经提出的乐观偏见、战略性误导、承诺升级、新技术迷恋等政治因素外，过度的民族自尊心和政治环境变动也是导致重大工程项目变更的负面政治影响因素。 　　关键词：政治因素；项目变更；负面影响 　　1 引言 　　重大工程一般指投资规模大、项目复杂程度高，在政治、经济、社会、科技、环境等方面具有重要影响的大型公共工程。在一定程度上，重大工程也是一国综合国力的表征。由于重大工程项目具有建设周期长、不确定性高、技术难度大、结构和功能复杂、利益相关方众多等特点，项目变更较为频繁，政治因素对于项目变更的产生起到了重要的作用。 　　2 重大工程项目变更的政治因素的现有研究 　　研究发现，政局动荡、政权更迭等因素往往会加剧重大工程项目变更的发生，在重大工程项目建设中应特别关注潜在的政治风险。现有的文献提出了以下几个影响重大工程项目变更的政治因素：（1 ）乐观偏见乐观偏见指多数人都会倾向于乐观地估计自己想做的事情的发展趋势，而不自觉地忽视可能出错的方面。项目变更通常来自于预期与实际结果之间的偏差。由于多数政府在策划和启动重大项目时普遍存在乐观偏见，低估了项目的难度，或者认为目前存在的困难可以在未来更容易地被解决，从而为项目在实施过程中的变更甚至失败埋下了隐患。（2 ）战略性误导战略性误导是指项目的推动者为了让重大工程项目更容易得到民众的支持，出于政治和战略方面的考虑而故意低估重大工程项目的成本、工期和预算的现象。如果在策划阶段就充分阐述可能遇到的困难，项目就有可能无法得到民意的支持而无法启动。因此，一些国家的中央政府和地方政府会在项目策划阶段时故意低估造价和工期来争取民意的支持，从而导致项目在执行过程中不得不进行大量变更。（3 ）承诺升级重大工程项目涉及面广，利益相关方众多，在项目实施过程中，各利益相关方都会为了自身的利益而提出不同的诉求，如果这些诉求得不到满足，利益相关方可能会阻挠项目的进展。因此，项目业主方（政府）往往不得不同意这些利益相关方提出的一些与项目本身无关的诉求。这种受到利益相关方“绑架”而不得不对其让步，导致项目成本增加和工期延长的“承诺升级”现象在重大工程项目中屡见不鲜。（4 ）新技术迷恋重大工程项目是国家经济实力和科技水平的象征，也常常被看作政府的主要政绩。因此，政府领导者往往更倾向于在重大工程中采用最新技术，而较少考虑这些新技术是否符合项目的实际需求，也较少考虑这些技术的成熟性。这也是导致重大工程项目在实际建设过程中发生变更的重要原因。 　　3 政治因素对ASP项目的影响分析 　　3.1ASP项目概况 　　Ajaokuta钢铁厂项目从1958 年开始策划，于1976 年6 月4 日正式签订工程建设合同，合同金额为10 亿美元。项目占地面积共24000 公顷，其中包含占地800 公顷的高炉设施、10000 栋配套宿舍、总长120 公里的内部道路，以及学校、图书馆以及医院等附属设施。ASP项目是当时全非洲最大的钢铁厂项目，按照设计，项目完工后年产钢量可达300 万吨。作为尼日利亚第一家钢铁厂，ASP已不仅是一个单纯的工业项目，还是尼日利亚经济独立的标志。然而由于一系列的失误，直到1994 年，ASP项目的设备安装工作只完成了98%，但成本已超过预算14 倍。此后项目一直停滞，至今没有投产。 　　3.2ASP项目变更中的政治因素分析 　　（1 ）乐观偏见乐观偏见常发生在工程项目策划阶段。重大工程项目的策划期通常长达15 到20 年，需要进行深入的规划和研究，为资源投入和不同的生产场景做出准备。ASP项目的策划期从1958 年持续到1971 年。独立初期，尼日利亚的人均钢铁消费量只有8 公斤，远低于发达国家人均300 公斤的水平。当时的尼日利亚领导人出于对国家发展的自信，过于乐观地预估了国家的技术发展速度和钢铁市场的消费能力，在没有充分论证的情况下推行了该项目。（2 ）战略性误导早在1971 年ASP项目正式启动前，英国和美国的专家就提出建议，由于尼日利亚的基础设施匮乏，厂房、技术、交通网络等要素都不足以支撑该项目的开发与经营，应该暂缓启动像ASP这样的大规模项目。在项目1971 年到1979 年的项目论证期中，尼日利亚相关部门的技术人员对铁矿的矿藏数量和品质进行勘探和专业分析后，提出考虑到原材料、施工工艺以及项目体量等因素，应适当提高预估的项目建设成本并设定更长的工期。但当时的尼日利亚领导人为了实现通过建设ASP项目使尼日利亚成为经济和工业化强国的战略目标，有意无意地忽略了技术部门的合理建议，而是对外宣称该项目的预算成本仅有10 亿美元，计划工期仅有18 年。但实际上