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论党内法规的“法”属性 一、党内法规的属性之争 十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系当中，形成了党内法规和国家法律的“1+4”模式的法治體系。由此引发学界关于党内法规基本属性的争论——党规是否为国家法律？关于这个问题有以下几种态度：一是否定说；二是肯定说；三是折衷说。 （一）否定说。否定说认为党内法规提法不妥，党内法规不是法律。关于党规的提法很多，如“党内规章”“党纪”等称谓，“党内法规”的提法最先由毛泽东同志使用，并一直被沿用。但这一提法在学界备受诟病：第一，该称谓容易让人误解党规也是国法。一般认为，在使用“法律法规”时，这里“法规”指的是《立法法》中所规定的行政法规和地方性法规。显然，党内法规的制定主体不属于《立法法》规定的法规制定的适格主体。第二，这容易模糊党规和国家法律之间界线，消解国家法律的权威。在全面推进依法治国的今天，国家法律的权威尚未确立起来，又引入“党内法规”，这容易导致实践中以党规代替国家法律，国家法律的权威将会被党规所消解，而国家法律权威的坍塌，必然导致法治目标实现的迟滞。因此，有学者在中国青年报发文《“党内法规”提法不妥》，从法规的制定主体和特征入手，基于政党组织不拥有立法权，党规不具备法规特征，党内法规的提法无法正确反映党与法的关系等论据，得出“党内法规”提法不妥的论断。 （二）肯定说。肯定说认为党内法规是法律，或者认为应当将党内法规纳入国家法律中。肯定说的一种观点认为党内法规就是法律。该理论认为中国法学界否定党内法规是法律的基本立场是基于西方的代议制理论——立法权属于代议机关，这一标准漠视了党规的实际效力。该论断认为是否应为法律，应从应然和实然两个层面考虑其是否具有法律效力。从应然层面讲，现行《宪法》序言中规定了中国共产党的领导，这就赋予了党内法规的法律性。“中华人民共和国宪法是建立在陈端洪教授所说的‘中国人民在中国共产党的领导下’，实际上有人民主权和中国共产党领导两项，这是宪法与党章并存的二元宪治体制，而非绝大多数代议制民主国家仅仅只有宪法的一元宪治体制，党规的法律性来自于宪法所确立的中国共产党领导和中国共产党章程。”从实然层面讲，党内法规具有强制力以及暴力为后盾。党内法规与其他一般社团规范的根本区别在于强制约束力，部分党内法规以暴力为后盾，具有实施强制力保证。这从党对军队的绝对领导和纪检“双规”的例证中，就能得出党内法规的实然法律效力。 肯定说的另一种观点认为应当将党内法规纳入到国家法律中。这与“党内法规就是国家法律”的论断有所区别——如果是国家法律，那么就不需要将党内法规纳入到国家法律中。该论断认为党内法规与国家法律二元分立，不利于党内法规和国家法律的发展；从党内法规的制定主体、代表的意志和执行的强制力等方面论证，将党内法规纳入国家法律的可行性。“党内法规与国家法律并存是我国当下的现实，但它只是暂时的现状，将之纳入国家法律体系则是我国法治建设的必然趋势。”有学者将党内法规与地方立法、行政立法和军事立法类比（早先，许多学者不能接受“地方立法”“行政立法”和“军事立法”等概念，认为法律只能由国家正式立法机关制定，地方、行政机关和军队不能立法，但后来这些概念逐渐被广泛接受），认为党内法规要经过一段时间才能为学界和公众认可。 （三）折衷说。折衷说认为党内法规具有法律和政策的二重属性，侧重于关注党内法规在法治体系中的地位，党内法规与国家法律关系以及党内法规与国家法律的协调衔接等问题。首先，作为一种行为规范的党内法规，在一些领域中发挥类似法律的功能，具有明显的法律性。党内法规同样是党的政策的重要制度载体，具有政策的一般特征。“基于它的法律特征，在广义的‘法’与其他社会现象的对立中，党内法规可纳入‘法’的范畴……基于它的政策属性，在国家法与党的政策对立中，党内法规应当属于政策的范畴。”其次，党内治理法治化的制度载体是党内法规。实现全面推进依法治国和全面从严治党，需要有一套制度，制度管党才能加强党的组织性和纪律性。中国共产党长期执政，中国共产党党内治理的法治化是实现法治中国的前提和关键。“党内法规是中国共产党对中国社会内在的规则的把握，从党的层面维护社会主义法治，保护党内民主，体现了依规治党的理念” 。再次，党内法规与国家法律的关系应遵循国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律的原则。最后，党内法规与国家法律的协调衔接。二者的协调衔接有两条进路：一是注重两大制度体系中具体规范之间的衔接。党内法规与国家法律存在不协调、不衔接、不一致的情形。强化《宪法》与《党章》，国家法律与准则、条例等党内法规之间的衔接。二是着重于实体价值和程序上的协调衔接。两者要实现在实体价值理念上融通