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关于编制秸秆综合利用规划的指导意见 为贯彻落实国务院办公厅关于抓紧编制秸秆资源综合利 用中长期发展规划的意见，加快推进秸秆综合利用，实现秸 秆的资源化、商品化，促进资源节约、环境保护和农民增收, 现就做好秸秆综合利用规划编制工作提岀如下意见： 一、编制秸秆综合利用规划的重要意义 我国秸秆数量大、种类多、分布广，每年秸秆产量近7亿 吨。长期以来，秸秆是我国农村居民主要生活燃料、大牲畜 饲料和有机肥料，少部分作为工业原料和食用菌基料。近年 来，随着农村劳动力转移、能源消费结构改善和各类替代原 料的应用，加上秸秆综合利用成本高、经济性差、产业化程 度低等原因，开始岀现了地区性、季节性、结构性的秸秆过 剩，特别是在粮食主产区和沿海经济发达的部分地区，违规 焚烧现象屡禁不止，不仅浪费资源、污染环境，还严重威胁 交通运输安全。 近年来，在国家有关部门和各地政府积极推动和支持下， 秸秆综合利用取得了显著成果，各地投资建设了一批秸秆人 造板、秸秆直燃发电、秸秆沼气、秸秆气化、秸秆成型燃料 等综合利用项目。同时，多种形式的秸秆还田、保护性 耕作、秸秆快速腐熟还田、过腹还田、栽培食用菌等技术的 推广应用，在一定程度上减少了秸秆焚烧现象。但是，秸秆 综合利用仍然存在利用率低、产业链短和产业布局不合理等 问题。存在这些问题的主要原因：一是对秸秆综合利用认识 不足。一些地区没有把秸秆真正作为资源来看待，缺乏统筹 规划，综合利用推进不力。二是秸秆资源与利用现状不清。 长期以来，由于对秸秆利用的重视程度不够等原因，尽管有 关部门和专家开展了一些调查和分析工作，但仍存在着秸秆 资源不清、利用现状不明等问题。三是市场化机制不完善， 缺乏政策激励。目前，各地还没有建立有效的市场机制和储 运体系，秸秆商品化水平低，缺乏鼓励秸秆综合利用的具体 政策措施，秸秆产业发展滞后。四是缺乏农民经济实用的配 套技术设备。在农作物轮作茬口紧的多熟农区，秸秆便捷处 理设施不配套，农民收集处理秸秆的难度大，随意遗弃和露 天焚烧现象严重；秸秆综合利用新技术应用规模较小，尤其 是适宜农户分散经营的小型化、实用化技术缺乏，各项技术 之间集成组合不够。 编制秸秆综合利用规划，要根据不同地区的资源禀赋、利 用现状和发展潜力，明确秸秆开发利用方向和总体目标，因 地制宜、合理布局，安排好建设内容，制定和完善各项政策, 逐步形成秸秆资源开发利用的良性循环，彻底解决秸秆露天 焚烧问题，促进农村经济社会持续、协调发展，改善农 村居民生产生活条件，增加农民收入，保护生态环境。 二、指导思想和基本原则 （一） 指导思想 深入贯彻落实科学发展观，认真落实节约资源和环境保护 基本国策，促进资源节约型、环境友好型社会建设。把推进 秸秆综合利用与社会主义新农村建设、农业增产增效和农民 增收结合起来。以技术创新为动力，以制度创新为保障，通 过秸秆多途径、多层次的合理利用，逐步形成秸秆综合利用 的长效机制，有效解决秸秆焚烧问题。 （二） 基本原则 疏堵结合，以疏为主。加大对秸秆焚烧监管力度，在研究 制定鼓励政策，充分调动农民和企业积极性的同时，对现有 的秸秆综合利用单项技术进行归纳、梳理，尽可能物化和简 化，坚持秸秆还田利用与产业化开发相结合，鼓励企业进行 规模化和产业化生产，引导农民自行开展秸秆综合利用，因 地制宜，突出重点。根据各地种植业、养殖业的现状和特点, 秸秆资源的数量、品种和利用方式，合理选择适宜的秸秆综 合利用技术进行推广应用。在满足农业利用的基础上，合理 引导秸秆成型燃烧、秸秆气化、工业利用等方式，逐步提高 秸秆综合利用效益。近期做好机场周边、高速公路沿线和大 中城市郊区的秸秆综合利用工作，防止对交通运输和城乡居 民生活造成严重危害。 依靠科技，强化支撑。加强技术集成配套，建立不同类型 地区秸秆综合利用的技术模式，强化技术支撑；依靠科技入 户、新型农民培训、科技特派员、星火12396等项目，强化 技术培训和指导，推广简捷实用的秸秆综合利用技术，促进 技术普及应用；大力开发操作简便、集约利用水平高的实用 新技术。 政策扶持，公众参与。统筹考虑国家对秸秆综合利用的扶 持政策情况，进一步加大政策引导和扶持力度，充分发挥市 场配置资源的作用，鼓励社会力量积极参与，形成以市场为 基础、政策为导向、企业为主体、农民广泛参与的长效机制。 三、编制的主要任务和进度要求 （一）主要任务 以省为单位编制秸秆综合利用规划。规划基准年为2008 年（按2008年底数据），规划水平年为2010年和2015年。 规划编制采用自下而上，逐级汇总编制的方法。各省（区、 市）要在开展秸秆资源调查，进一步摸清秸秆资源潜力和利 用现状的基础上，根据资源分布情况，合理确定适宜本地区 的秸秆综合利用方式（饲料、肥料、燃料、食用菌基料和工 业原