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中国行政补偿制度综论 中国行政补偿制度综论 作者：青锋张水海 社会科学论坛 2021年12期 一、中国行政补偿制度的历史发展 我国是一个历史悠久的大国，但是封建统治时间很长，君权本位思想根源很深，也很典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。我国人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》。该条例规定：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”这其中显然含有行政补偿的内容。 建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围做了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序做了具体规定，与此同时，地方人民政府又依法就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等做了规定。1962年9月中共中央制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。“文革”期间，法制建设遭到破坏，行政补偿制度的发展也被搁浅。 十一届三中全会以后，随着改革开放政策的推行，我国实现了经济的复苏和发展，法制建设也提上了日程，行政补偿制度得以快速发展。20世纪80年代初颁布的《森林法》《草原法》《渔业法》和《土地管理法》等确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿做了规定。1988年《水法》《野生动物保护法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及1989年《戒严法》等都对有关范围的行政补偿做了原则性的规定。在这一阶段，立法速度比较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展。补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制，补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》、1989年颁布的《城市规划法》《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。 邓小平南巡讲话以后，我国进入了建设社会主义市场经济的新时期，法制建设也跃上了新的台阶。法律意识、权，利意识日益增强，立法速度不断加快，观念不断更新，新颁布的法律法规关于行政补偿制度条款规定越来越详细。1992年《矿山安全法》、1993年《水生野生动物保护实施条例》《长江三峡工程建设移民条例》都规定了行政补偿制度。此外，1994年《城市房地产开发法》、1995年《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》《环境噪声污染防治法》、1997年《公路法》《防洪法》《国防法》、1998年《消防法》《森林法》《土地管理法》（修订）、2000年的《种子法》《外资企业法》、2001年的《海域使用管理法》《防沙治沙法》、2002年的《农村土地承包法》《水法》《文物保护法》《草原法》《农业法》等都对行政补偿做了相关规定。同时，一些地方性法规也对行政补偿做了更具体的规定，如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》《陕西省城市房屋拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：立法速度明显加快，补偿制度内容日益丰富，如1998年《土地管理法》共有九个条款涉及土地征用补偿问题，对土地征收征用的审批程序和补偿标准做了较详细的规定；补偿范围更加广泛，新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的，都对补偿问题做了规定，补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。 特别值得一提的是，2021年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”2021年修