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清代地方财政亏空原因探析 ［摘要］自顺治定鼎中原以来，清代地方财政亏 空现象便如影随形，清代官员、学者对产生亏空的原 因进行分析与研究，归咎于官侵、吏蚀与民欠三方面。 近代以来，学者研究清代财政亏空问题也是围绕着上 述原因展开。实际上，地方赋稅繁重使得地方官员难 以顺利收缴、物价和银价的变动以及清朝赋税蠲免政 策都是导致地方财政亏空的重要原因。 ［关键词］清代;地方财政;赋税政策 ［中图分类号］K294 ［文献标识码］A ［文 章编号］1005-3115 (2015) 04-0010-03 关于“亏空” 一词，据《大清会典事例》记载: “钱粮征解支放，各有款项，若为公务移缓就急，谓 之挪移;假公济私，谓之侵盗;军兴公用，不得已而借用, 谓之透支;藉端开销，谓之冒破。”①按照此说法，亏 空当有四类：因公挪移、假公侵盗、因公透支以及肆 意侵蚀。其中，因公挪移与因公透支属于因公开支范 畴，假公侵盗与肆意侵蚀则又是因私侵盗范畴。但是， 对于清代亏空问题而言，还有所谓的“民欠钱粮”，既 不属于因公开支，也不属于因私侵盗，它主要指的是 百姓拖欠税粮，致使地方赋税难以完纳，继而形成亏 空。江晓成提出：“按照亏空的源头，大致可以分为三 种类型：因公挪用（包括弥补各种地方常规经费的不 足及赈灾等各种临时性支出所导致的挪用）、因私侵贪 和经费滞纳（主要指民欠，也包括部分预拨经费的不 能到位）。”②按江晓成观点，亏空应该分为三类：因 公开支、因私侵盗以及经费滞纳（含民欠）。 当然，部分学者并不赞同财政亏空应该包括民欠 钱粮的观点，如刘凤云认为，亏空的原因在于“自然 因素、人为挪用以及地方因私舞弊”，③自然因素是 指储备粮食的自然耗损、人为挪用以及地方因私舞弊 则是因公开支与因私侵盗。李映发支持刘凤云的观点, 认为亏空源于“某地某衙门的经费在运转过程中，一 部分经费（或钱或粮或物资）发生不正常的短缺或流 失;它是用来上缴的，或是用来本部门支付的，或是用 来存贮的，这就造成了亏空”。④ 除以上两种对立的观点外，贾允河提出了折衷的 看法，认为积欠与亏空是两个财政概念：“亏空是指官 吏贪污钱粮短缺，国库空虚的情况。积欠是指民间钱 粮。”⑤清代中期，官员将亏空钱粮往往指认为民欠 钱粮，故而将积欠和亏空两个问题合一。 笔者以为，理清“亏空”的概念，需要从清代官 方论述中寻找答案。清前期最大的亏空清查案发生在 雍正年间，以雍正处理方式来看，当时清理亏空的指 导性纲要是：“历年积欠，官侵甚少，民欠之外，吏蚀 居多……窃惟吏蚀一项诡弊多端，果能先将官侵民欠 二者划然分清，则吏蚀自必水落石岀，无所容其隐匿 也。”⑥其中，对于“亏空”的概念并不是按照“公”、 “私”划分，而是依据造成亏空的主体来划分，官员 造成的亏空钱粮称之为“官侵”，胥吏造成的亏空钱粮 称之为“吏蚀”，百姓拖欠税粮则称之为“民欠”。按 照造成亏空主体的划分方式早在康熙朝已经岀现,《康 熙实录》记载：“（康熙二十八年）九卿等议覆户部疏 言 又各布政司每年奏销钱粮内、有驳察核减者、 有不准支销、见在察核、另案归结者，有民欠未完、 官役侵挪者。请令该布政司、于每年终、将历年未清 各案钱粮、开明旧管新收、开除实在、并完欠细数、 造册报部。俱应如所请。从之。”⑦这段记载认为， 亏空应该依据造成亏空的主体分为民欠、官员侵挪与 胥吏侵挪三类。长期以来，官侵、吏蚀以及民欠被视 作造成亏空的三大原因，朝廷与地方政府治理亏空的 措施也是围绕这三个方面展开。但是，除此之外，清 人从“分县论”、“物价论”、“银价论”以及“蠲税论” 等角度对地方财政亏空原因进行全新的剖析，并为后 来学者所继承和发展，对此有必要进行阐述。 一、分县论 在地方亏空钱粮比重中，江苏首屈一指，“自康熙 五十一年至雍正四年，（江苏）通计各属积欠一千一十 一万六千三百两”。⑧然而，江苏又是清代财赋重地， 据《左司笔记》记录：“康熙三十九年正赋钱粮数，计 入2948万余，江苏布政司即占395万余，占13.5%。” ⑨其中，江宁府35万余，苏州府129万余，松江府 67万余，常州府58万余，镇江府24万余，淮安府32 万余，扬州府36万余，徐州14万余。下文以江苏为 例讨论“分县论”。 江苏所辖各州县赋税沉重，但朝廷催科甚紧，“地 丁钱粮经徵之州县官未完，不及一分停升罚俸一年， 一分降职一级，二分至四分递降至四级并戴罪催?眨? 五分以上革职。督催之布政使司、道、府、直州未完 不及一分停升罚俸半年，一分罚俸一年，二分降职一 级，三分至五分递降至四级并戴罪督催，六分以上革 职。巡抚未完不及一分停升罚俸三月，一分罚俸一年， 二分降俸一级，三分降职一级，四分至六分递降至四 级并戴罪督，催七分以上革职”。⑩地方赋税沉重、 国家催科太紧直接导致官员不能久在职位，“计一