PPP在中国的发展历程.pdfVIP

【识 局 政 策 】 国 内 已 出 台 P P P 指 导 文 件 一 览 时间 :2015-08-05 PPP 在我国并非全新的事物，上世纪末就已出现通过 PPP 项目。截至目前，我国采用 PPP 模式运作的项目累计超过 1000 个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超 过 9000 亿元。我国 PPP 模式的发展可以分为三个阶段。 1、开创性阶段： 20 世纪末至 2003 年 典型案例：我国最早采用引入国内民营资本的 BOT 方式建设的路桥项目 —— 刺桐大桥。 项目结构：泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按 60 ：40 的出资比例成立 泉州刺桐“ 大桥投资开发有限公司 ”。刺桐大桥经营期限为 30 年，建设期为 3 年。项目采用以刺桐大桥 经营权质押贷款， 固定贷款和流动贷款相结合， 并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还 银行贷款。 经验及意义：刺桐大桥 1997 年通 车 以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和 经济效益。 刺桐大桥的建设， 实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础 设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的 BOT 投资模式案例。 项目不足：由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有 SPV 的构架，却并未形 成本应与之相匹配的规范的契约文本， 在实际运行当中出现了种种问题。 项目前期未考虑排 他性条款， 当项目收益较好时， 政府投资建设了并行的新桥， 形成竞争状态，投资方权益未 得到充分保障；政府领导层强势施加的 建设增项“ ”，使业主方增加了大量利益让渡负担；过 桥收费标准无法形成调整机制等。 以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使 PPP 项目启动伊始就注定会遇到各种困境。 由于 PPP 模式缺乏好的制度性环境， 此期间 PPP 试点项目无论成功与否， 都没能真正起到 由点及面的示范效应。 PPP 模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。 2 、现代 意义发展阶段 :2003 年至 2013 年 2004 年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第 126 号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业， 并在城市供水、 污水处理及燃气供应等领 域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以 126 号令为模板，先后出台了大量地方 性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式 PPP 进入第 二轮发展浪潮。 此阶段， PPP 项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题 依然延续。 但成功的 PPP 经验经过复制与改良， 促进了 PPP 理论发展。 实践与理论共识初 步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。 3 、新一轮热潮： 2013 年以后 近年，我国 PPP 模式的制度化建设提上议事日程。随着一系列顶层设计的逐步推进， 我国有望形成由法律法规、 管理机构、 操作指引、 标准化工具和专业培训构成的相对完整的 PPP 政策框架。 2013 年 11 月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市 基础设施投资和运营。 2014 年 5 月，财政部政府和社