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国外企业发展的嬗变与启发 一、他山之石可攻玉 政府采购规模巨大，对各国经济影响显著。在世界各主要经济体中，政府采购额占国内生产总值的比重达到10%至15%。[1]我国政府采购市场潜力巨大，各国政府和跨国公司对进入这一市场寄予很高希望。在我国加入世界贸易组织（以下简称WTO）之时，一些国家便要求我国一并加入WTO《政府采购协定》（以下简称GPA），我国也作出了相关承诺。 2008年初，我国提交加入GPA的初步出价清单，正式开启加入GPA进程。因此，在未来加入该协定及承担相关条约义务后，我国如何充分利用其例外规定，继续运用政府采购手段服务于各项经济、社会政策，成为一个重要且紧迫的研究课题。[2] 促进中小企业发展是我国政府采购法律制度的一项基本原则。《政府采购法》第9条规定，政府采购应有助于促进中小企业发展。《中小企业法》第34条也要求政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或服务。但它们都只是原则性的规定，亟待相关具体措施加以落实。为此，有关部门制定的《政府采购扶持中小企业发展暂行办法》即将出台。[3]尽管如此，“暂行”一词说明其仍需完善。特别是在遵守GPA规则的基础上，在未来我国政府采购立法的完善中如何促进中小企业发展，仍需继续探讨研究。而了解与分析其他主要WTO成员政府采购法律的有关规定，既有助于我国判断其在GPA谈判与实施中的立场，并制定相应策略，也可为我国立法的完善提供借鉴。 在世界主要经济体中，德国中小企业在国民经济中的重要地位尤为突出。[4]虽然在德国对中小企业的概念与规模划分仍存在理论分歧，但根据其官方标准，员工人数在500人以下且年营业额不足5千万欧元的是中小企业，其中小型企业的员工人数在10人以下且年营业额不足1百万欧元。以此概念为据，中小企业占到德国企业总数的99．7%，大约德国国内生产总值的一半由中小企业贡献，中小企业实现德国国内净投资的45%，并提供全国超过70%的就业和约83%的培训岗位。因此，中小企业被视作德国经济的命脉。[5]德国政府明确地将支持中小企业发展作为一项重要任务。几乎每一个州都制定有中小企业法，甚至一些州的宪法还明确规定，应促进和保护中小企业。为此，政府采取了一系列具体的政策和法律措施，包括政府采购法中支持中小企业发展的规则。 二、德国政府采购法律体系：叠床架屋 为研究与理解德国政府采购法中支持中小企业发展的具体规则，有必要先对其政府采购法律体系作一简要介绍。[6]由于历史传统以及为实施欧盟相关法律而进行的拖泥带水的改革，德国政府采购法律体系十分复杂。 德国政府采购制度的基本法是联邦的《预算原则法》第30条“公开招标”，以及据此制定的《联邦预算条例》以及各州及地方政府的预算条例，统称为“联邦预算法”。其具体实施办法则是规定于《建筑招标与合同条例》（以下简称VOB）与《货物及服务招标与合同条例》（以下简称VOL）之中。划分两个条例的缘起可追溯至20世纪20年代。当时，由于政府机构设置和分工的原因，不同的政府部门分别负责建筑工程的招标和其他政府采购项目的招标，并各自制定了相应的工作章程。这一体制被继承下来，并在其基础上形成了上述两个条例。这是德国政府采购法律制度传统的国内法体系。 为工程项目招标专门立法的方式最初也为欧共体政府采购法所借鉴。欧共体在1970年代制定的《货物采购指令》和《公共工程采购指令》，加上1992年的《公共服务采购指令》，直到2004年才一并为第2004/18号《公共采购指令》所取代。 为实施《公共服务采购指令》，德国在1997年专门制定了《自由职业服务招标条例》（以下简称VOF）。1998年，德国又颁布一个统一实施欧盟政府采购法的法律，通称为《招标法修订法》；并在2001年制定《招标条例》，作为一个非常简短的指引性质的条例，用以连结《招标法修订法》和前述三个原有条例。此后，《招标法修订法》被纳入《反限制竞争法》，成为今天的《反限制竞争法第四部分》。 为实施2004年以来欧盟政府采购法的诸项新指令，德国又启动了国内政府采购法律的改革。经过数年的争论之后，改革终于在2009年完成，其结果是：第一，以专门的《公用事业条例》来实施欧盟2004/17号《欧盟公用事业指令》。第二，对于第2004/18号《公共采购指令》的实施，仍然保留划分三个条例的传统体系。其中，因《自由职业服务招标条例》原本就是为实施欧盟法而制定，故被基本保留。另外两个条例，即《建筑招标与合同条例》与《货物及服务招标与合同条例》，在基本保留原有结构的基础上，将原有条款放到条例第一部分；此外，为实施欧盟法，另设条例第二部分，虽然其规则大多与第一部分的规则相同，但第二部分专门适用于应在欧盟范围内公告的政府采购