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城乡关系变迁与地方行政体制论文 一、问题缘起与研究回顾 当下中国城乡发展的一个显著特征莫过于城乡二元对立的结构。由于在户籍、社会保障为核心的多种严密的制度体系中存在藩篱，这种结构“将城乡在人口、经济、社会生活等方面人为地分割为互相隔离的两个部分，两者在政治权力、社会地位及经济权力、资源分配方面有着重大差别”［1］。孙立平将这种城乡二元结构分成两种类型，即行政主导型的二元结构和市场主导型的二元结构。［2］在这种结构下，城乡治理体制有别，市场体系相互分割，资源投入差异极大，不仅造成了城乡发展的断裂和差距的拉大，还容易使城市发展失去农村的支持而影响国家的城镇化进程。自从政学两界对城乡关系中的二元结构产生认知和自觉后，诸多有识之士便共同致力于修复城乡之间的裂痕，缩小城乡之间的差距。已有诸多解决之道被先后提出并在一定程度上付诸实践，其中代表性的观点有城乡融合［3］、城乡一体化［4］、城乡协调发展［5］、城乡链接［6］、城乡统筹发展等等。虽然其概念界定、目标指向、动力机制、制约因素以及对策措施各不相同，但总体上都是为了消除城乡差距，弥合二者的断裂。这些研究及其推动下的改革实践已经产生了很大的成效，但城乡二元分割的发展体制并未发生根本性改变。究其原因，主要是由于已有的认识和实践大多过于注重城乡在经济上的鸿沟，致力于直接从经济角度去认识并依靠经济手段去解决，而忽视了“建立在城乡经济关系之上的由国家政治资源在城乡之间的配置导致的政治关系”［7］。在我国，城市和乡村在政治体系中的地位一直是不均衡的，存在着明显的“城市偏向”，这种“主要表现在发展思维、发展机会和资源分配等方面”［8］的政治倾向因传统思维的惯性至今都难以改变。例如在当下“城市偏向”的地方治理体系中，国家虽然实施了诸多惠农政策并向农村输入了大量惠农资源，但在行政的层级运作模式［9］与政策运行的选择性实施等因素的消解下，城市利用其掌握的权力占用了相当数量的惠农资源。在城市获得飞速发展的同时，众多农村却因行政体制运作中的选择性失明而被忽视，经济和社会发展日益困顿和停滞。更重要的是，被现代化所裹挟的农民等弱势群体，在社会生活中容易被忽视，他们往往“成为社会精英动员的对象”［10］。由此，经济性的解决措施并不是解决城乡断裂的“万能钥匙”，城乡二元结构的解决还需要从社会体制和政策分配的角度予以考量。否则，体制性的缺陷会无形中蚕食农村社会发展的社会基础和经济资源，甚至可能妨碍国家治理的效果。从国家在地方的建制来看，支撑城乡连续与运作的基本政治单元是县。在中国历史上，县作为城乡结合部，是城市中的农村、农村中的城市，一直具有非常强的稳定性与独立性。传统中国作为一个超大规模的国家，在当时的统治技术与成本都难以满足需要的情况下，国家对广大农村社会的治理，就是通过县来实现的。历代统治者通过调整以县为基础的地方行政体制，来统合城乡经济社会的稳定与发展。本文尝试从历史社会学的角度，深入挖掘地方行政制度安排及其变革与城乡发展的内在关联，为当下突出的城乡二元结构问题寻求更为稳妥和有效的解决之道;通过认识和推进地方行政体制改革，希图发现更多的城乡二元结构之理，从而更深入地求得此种结构的破除之解。 二、传统郡县体制下的城乡之间没有明确的分界 传统中国的一个重要特征是中央皇权专制与地方郡县体制上下衔接和有机结合，构成了严密的政治控制网络体系，共同统治和支配着整个社会。在商周与春秋战国时期，王室、贵族以及军队驻扎的都邑是统治者的政治中心和军事据点。秦灭六国后，在反思分封制弊端的基础上采取了郡县制，“将全国八九百个县的政权都设在本郡本县某一重要的城市之中，确立了以首都为中心、以郡县城市为网点的大一统的首都郡县制城市体系”［11］。这一体系与中央集权的政治制度相适应，中央以郡统县，并以县为权力触角牢牢控制着农村社会。这样，城市成为统治阶层的堡垒，并承载了国家的政治功能。统治者以城市为原点，通过强制向农村攫取资源，维持着大一统的政治统治。此后，历朝历代的地方行政体制都在郡县这一基本框架基础上灵活变动。无论是汉朝前期的郡(郡国)—县的二级制、后来的刺史部(州)—郡—县的“虚三级制”，魏晋南北朝时期的州—郡—县三级制，隋朝的州—县二级制，唐朝的道—州—县三级制，宋朝的(路)—府(州)—县三级制，元代的行省—路—府(州)—县四级制，明朝的省—府—县三级制，还是清代省—府—县三级制，这些地方行政机构的设置无非是在实二级、一虚二实，或者实三级之间变换，县、郡、州、军、路、府、省等地方行政层级虚虚实实，或稳定或变动。其中，县作为传统国家的统治基础，具有较为完整的政权权能，承载着管理地方社会一切事务的重要职责。这样，传统社会“以‘县政’为依托，上有都、府、州层层节制，下有乡、里、保甲具体管理，形成了自