复议与诉讼关系的调和.docVIP

复议与诉讼关系的调和 1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“《行政诉讼法》”)和1990年公布的《中华人民共和国行政复议条例》(以下简称“《行政复议条例》”)分别确立了我国的行政诉讼与行政复议两大行政救济制度。一方面,在很多方面两大制度是紧密联结的;另一方面,它们又各自彰显出独特的功能。目前学界已有论著谈及了行政复议与行政诉讼间的联系和区别,对此不再赘述。但就我国行政复议与行政诉讼关系协调中的相关问题而言,无论是在理论上还是在实践上,学界和实务界都还存有一些分歧。为此,我们可以从行政复议与行政诉讼间关系之定位、经行政复议后行政诉讼标的之确定、行政复议与行政诉讼之衔接模式和行政复议司法化方面进行思考与分析。 一、行政复议与行政诉讼关系之定位 行政复议与行政诉讼关系之定位是处理和协调行政复议与行政诉讼关系的前提。在1990年公布《行政复议条例》之后,国内很多学者认为行政复议制度是为了发展和完善行政诉讼制度而建立起来的,认为《行政复议条例》就是国务院为了贯彻《行政诉讼法》而采取的一项立法措施。“《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上,都以实施《行政诉讼法》的需要为目的,没有超出《行政诉讼法》的设计路线。我们应改变行政复议对行政诉讼的附属地位,摆脱配套框架的束缚”。[1]还有学者从行政复议制度的历史发展、受案范围、审查程度、审查结果以及体制的性质方面论证了行政复议相对于行政诉讼具有的独立价值。[2]首先,从理论层面上讲,我国行政复议制度具有诸如专业性、技术性、灵活性以及作为行政机关内部层级监督体制本身所体现出来的众多特点,有很多方面都是行政诉讼体制所缺少的,行政复议制度也是充分实现“行政救济”原则的重要内容。无论是在及时而全面地保障申请人合法权益,还是在监督下级行政机关依法、合理行政方面,行政复议制度与行政诉讼制度相较,她都体现出其独特的功能。就此而言,赋予行政复议制度独立地位是有重大意义的,它能够促进行政复议理论的发展和完善,从而进一步地改观当前我国的行政救济理论体系,为确保行政主体依法、合理行政和全面保障相对人合法权益提供理论和制度支持。其次,从实践层面上看,通过对比当前我国《行政复议法》与《行政诉讼法》及有关司法解释规定,我们可以得知,在受案范围、审理原则、审理程序、当事人资格等众多方面行政复议与行政诉讼又存有一定的共同性。除了少量的终局复议情形外,大部分行政复议案件都得接受司法审查,行政复议机关无强制执行权的案件都应申请人民法院强制执行,行政复议司法化改革的要求也变得日益迫切等等都无不说明了行政复议与行政诉讼间的紧密关联。就实践层面而言,在当前我国行政机关内部监督机制还不完善的背景下,缺失了行政诉讼制度的衔接功能,仅靠行政复议制度是无法充分而有效地监控行政权和保障申请人合法权益的,必须有司法权的介入。在实践上我们不能将行政复议制度看成是“灵丹妙药”,真正获得其独立地位尚需相关配套制度的改革。 二、经行政复议后行政诉讼标的之确定 经行政复议后行政诉讼标的之确定是协调行政复议与行政诉讼关系的直接体现。经行政复议后的行政诉讼,由于复议决定种类的不同,也就使得在确定行政诉讼标的时会出现不同的情况。根据我国《行政复议法》、《行政诉讼法》及有关司法解释规定,我们可将其分为以下几种情形: (一)行政复议机关决定不予受理或在法定期间内不做出复议决定时行政诉讼标的之确定。根据我国相关规定,此时对于行政诉讼被告的确定应依相对人对谁不服来定。若相对人对原具体行政行为不服,则应以做出原具体行政行为的行政机关为被告,此时原具体行政行为的合法性也就成为法院的审查对象(行政诉讼标的);若相对人对复议机关不受理或不作为不服,则应以复议机关为被告,此时复议机关的不作为或不予受理决定就成为行政诉讼的标的。 (二)行政复议机关维持原具体行政行为时行政诉讼标的之确定。依照我国法律规定,复议机关决定维持原具体行政行为的,应以做出原具体行政行为的行政机关为被告,行政诉讼的标的也就是原具体行政行为的合法性。但这里存在的问题是,复议机关可能出于畏惧成为被告的心态,往往不愿意做出改变原具体行政行为的决定,而是做出维持决定。这样也就与我国行政复议制度存在和发展的宗旨相悖,不能够真正而有效地发挥复议制度应有的功能。因此,有学者提出,“可以充分利用复议机关的内部追究机制,对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件,通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任”。[3]我们认为,依据法院的变更或撤销判决来追究复议机关及相关人员的责任,体现了司法权对行政权的制约功能。同时我们也应看到,“《行政复议法》有关法律责任的规定存在被虚化、弱化的现实危险,该法没有指明对行政复议