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基于劳动行政法规研究 一、前言 我国著名劳动法学者林嘉教授指出：“从部门法地位来看，劳动法应为独立的部门法；而从法域地位看，劳动法既不属于公法，也不属于私法，而是具有公私法兼容属性的社会法。”[1]其实，劳动法虽然具有公私法兼容属性，但其本应既属于公法，也属于私法。德国著名劳动法学者雷蒙德?瓦尔特曼认为，劳动法可以分为三个实质上的分支：个体劳动法、集体劳动法和劳动保护法，并指出：“劳动保护法是危险防止法，它原则上通过公法中的秩序法……上的手段来规制劳动生活。”[2]德国的劳动保护法就是本研究中的劳动行政法，其属性为特别公法（行政法的一个分支），而德国的个体劳动法则无疑属于特别私法。我国现行劳动立法十分倚重劳动监察，《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国职业病防治法》中凡是涉及劳动行政的法律规范，几乎规定的都是劳动监察及其与此相关的行政处罚的内容，而对其他重要的行政手段，如劳动行政指导、劳动行政激励等基本虚置不用。在我国劳动行政管理的实践中，其他重要的行政手段即使被适用，也大多不是依劳动立法而是依劳动政策适用。与此同时，我国现行劳动监察执行虽取得了一定成效，①但又十分不力。因为，近年来劳动争议案件数量仍然是稳步持续上升，劳动仲裁和审判压力巨大。《关于构建和谐劳动关系的意见》明确指出：“我国劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期，劳动争议案件居高不下，有的地方拖欠农民工工资等损害职工利益的现象仍较突出，构建和谐劳动关系的任务艰巨繁重。”而劳动监察并未有效发挥防范、化解劳资矛盾纠纷的功能作用。因此，欲构建新时代和谐劳动关系，我国劳动行政法律制度亟待完善、创新。 二、劳动监察法律制度的完善创新 （一）现行劳动监察法律制度存在的主要问题。1.劳动监察适用情形过于宽泛依据国际通行立法例，劳动监察产生和存在的必要合理性在于执行劳动基准法。日本《劳动基准法》第1条第2款规定：“鉴于本法规定的劳动条件为最低标准，劳动关系中的当事人不仅不得以此标准为借口降低劳动条件，而应必须力求高于本标准。”[3]我国台湾地区《劳动基准法》第1条也作了类似的规定：“为规定劳动条件最低标准，保障劳工权益，加强劳雇关系，促进社会与经济发展，特制定本法；本法未规定者，适用其他法律之规定。雇主与劳工所订劳动条件，不得低于本法所定之最低标准。”[4]世界上大部分国家和地区的劳动监察仅仅局限于执行劳动基准法，其劳动监察旨在实现为劳动基准法所规定的劳动者基本利益。由此，个体劳动法、集体劳动法与劳动行政法三者之间分工明确，界限也相对较为清晰。如德国劳动监察的功能范围包括：劳动安全保护、劳动时间保护和劳动合同保护，其中劳动合同保护系保护劳动中免受通过劳动合同所做的非社会性劳动条件的安排。但在德国由于集体劳动法得到充分发展，通过劳动监察实现该保护的意义非常小。[5]笔者2014年曾赴瑞典隆德大学参加学术会议与瑞典劳动法学者进行学术交流，获悉该国劳动监察的范围只限于劳动安全保护，其集体劳动法的功能作用同样非常强大。反观我国劳动立法，现行劳动监察适用情形则过于宽泛，劳动监察与个体劳动法规范的内容和集体劳动法规范的内容多有重叠甚至纠缠不清。如《劳动法》第85条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”第87条规定：“县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”可见，我国劳动监察适用情形是对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行全面监督。同时，依据《劳动合同法》第74条的规定，我国劳动监察适用情形包括对用人单位实施劳动合同制度的情况进行全面监督。此外，依据《劳动合同法》第85条的规定，用人单位有侵害劳动者合法权益情形①之一的，由劳动行政部门责令其支付劳动者的工资报酬、经济补偿；逾期仍未能支付的，用人单位须向劳动者加付赔偿金，其标准为应付金额的50%-100%。将工资报酬、经济补偿这些或许存在劳动者和用人单位之间个体劳动争议应该经过劳动争议的途径进行解决的内容，全部纳入劳动监察的范畴，这是我国所独有的劳动法法律制度设计，但其合理性、可行性方面存在很大可被质疑性。②因此，可以毫不夸张地说，从世界范围考察，我国劳动监察的适用范围也是最为宽泛的。造成这一情况的原因主要在于：第一，我国的主流劳动法学理论相信甚至有些误读了一种劳动监察有效理论。在许多劳动法学者看来，劳动监察其重要性正如广为流传的国外理论所说的那样：“没有监察，劳动立法只是一种道德运用，而不是有约束力的社会纪律。”[6]“一个国家的劳动法无论多么先