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基于新公共管理理论的实践阐释 一、研究缘起:新公共管理背景下国际海关发展的新趋势 (一)新公共管理理论的主要特征 新公共管理推崇私营部门的管理技术,认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。②以此为指导的公共管理实践逐渐形成一种相对一致的流派,即新公共管理,它成为西方国家政府改革的主要原则。然而,到目前为止,新公共管理并不是一个严格界定的概念,它实际上是对80年代以来经合组织国家进行公共管理改革的一些做法的统一概括。③尽管这些做法在各国之间并不完全一致,但仍有一些共同的特征。第一,与公共管理环境变化相适应的政府。公共管理环境的变化是新公共管理运动兴起的根本原因,公共管理系统需要不断调整自身结构以谋求与新环境的动态平衡。信息技术革命的加速使得政府在公共管理过程中日益重视对信息技术的运用。第二,专业化管理的政府,通过多种形式的授权改善政府的工作。新公共管理的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机,因此它关注的主题不是政府应该做什么、政府应该为谁服务,而是政府如何运作,将政府的政策制定和具体执行职能相分离,政府主要承担管理职能,政策的执行可以通过合同方式委托给“执行局”之类的单位,管理权可以下放给专业管理人员来完成,并且通过绩效评估而不是严格的制度来约束管理者。④第三,企业化政府,美国学者奥斯本和盖布勒提出“用企业精神重塑政府”⑤的理论。基于管理具有共通性的共识,西方各国在公共管理过程中广泛采用私营部门的管理方法,如打破政府部门的垄断,通过公开竞标的方式将公共服务承包出去,实行全面质量管理和目标管理,对政府部门和人员进行量化绩效管理等。第四,以顾客为中心的政府,把需要服务的公众视为政府部门的顾客。通过调查、倾听顾客的意见,建立明确的服务标准,向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利,以实现改善公共服务质量的目的。第五,注重能力建设的政府,重视人力资源的开发与管理。 (二)分析框架 本文的目的是运用新公共管理理论对国际海关发展的主要趋势进行理论阐释,在综合新公共管理理论以及考虑到海关管理特殊性的基础上,提出下列分析框架(见表1)。以韩国海关构建“21世纪世界最佳海关”的发展目标为例,可以运用上述分析框架进行具体阐释。“21世纪世界最佳海关”主要涵盖了三方面的内容:一是客户导向的海关,尽最大努力为顾客提供最佳服务;二是快捷准确的电子海关,通过充分应用先进的信息技术,建设更快捷、更准确的电子海关;三是高智能专业化的海关,关员意识到自己位居国际贸易边境的最前沿,依靠高度的荣誉感和精湛的专业技能开展工作,充分强调廉洁、真挚、责任和创新。①可以发现,这三方面的发展目标分别与新公共管理理论的第四、第一、第五条特征相对应。 二、公共管理环境的变化与国际海关发展的新趋势:海关的定位 冷战结束后,随着西方国家新公共管理改革浪潮的推进、国际安全环境的新变化,应对非传统安全②威胁,建立完善的海关风险管理和非传统安全管理体系,成为各国海关共同关注和思考的问题。海关所要关注的一个基本问题是海关应该做什么和不应该做什么,或者说海关所应扮演的角色。这实质上是要求对海关的职能构成进行描述、分析与解释———明确海关的定位。所谓职能(functions),指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称。③ (一)讲究安全的海关:非传统职能的发展与海关管理职能的嬗变 随着全球化的发展与经济一体化进程的加速,非传统安全问题日益突出,金融、环境、流行病、信息安全、恐怖袭击、民族分裂主义等非传统安全因素,与传统安全问题相互交织、转换并不断衍生出新的安全问题,构成了对国家安全的严重威胁,导致国家安全的内涵出现新的变化,海关管理职能不断演化,开始关注那些影响范围更大、更复杂的非传统职能;海关管理职能的嬗变表明了海关职能目标的延伸,传统职能着眼于对国家经济、政治的保卫,而非传统职能则侧重于维护国家的稳定与发展。2006年,中国海关国际问题研究中心的《国际海关发展趋势———非传统职能对中国海关的影响和对策》研究报告首次对海关非传统职能的内容构成进行系统表述,提出“加工贸易管理与保税监管”、“海关稽查”、“口岸管理”、“边境保护”、“服务商界”及“参与政策制定”等属于海关非传统职能。2007年,中国海关国际问题研究中心的研究报告对此进行了修正,提出当前我国海关需要强化的非传统职能主要包括“知识产权海关保护”、“海关边境保护”、“保障供应链的安全与便利”与“口岸一体化管理”。①2008年,时任海关总署署长牟新生首次在官方报告中提及“非传统职能”概念,指出“海关税收、监管、保税、打私、统计等传统职能任务更加艰巨,维护贸易安全与便利