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我国煤矿安全监管深层次问题及解决思路 煤矿安全事故频发已成为我国经济发展的一大顽疾，对我国煤炭监管制度和公共安全带 来了巨大挑战，给人民群众的生命财产造成严重影响，影响了我国和谐社会建设的进度。尽 管煤矿安全事故的发生是多因素的综合作用，但煤矿监管部门职能的错位、越位、不到位是 最不能忽视的因素。透视我国煤炭监管存在的深层次问题，进而找出我国煤矿安全监管的改 革思路，成为当前的一项重要任务，也是落实“安全发展”的首要选择。 一、我国煤矿监管存在的深层次问题 1、 “渐进式”监管体制改革是监管职能设计缺乏系统性，监管不到位 我国煤矿事故频发，除了监管制度本身所固有的问题之外，也有监管体制改革的过渡阶 段所面临的问题。这个问题是新监管体制尚未完全形成，旧的监管体制历史积累和新问 题不断出现的综合反映。究其根源主要是因为煤炭监管职能设计缺乏系统性，出现监管 职能“错位”和“越位” ，导致煤炭监管机构运作无效的现状。 2、我国煤炭监管机构的“非独立性”特点不利于监管的有效性 国家安全生产监督管理总局下设的国家煤矿安全监察局与综合性的监管机构相比，具 有相对独立性。国家煤矿安全监察局在很多方面并不能实现其“独立”监管的职能。其 主要表现在：其监管决策机制、监管程序、监管手段、监管能力和监管机制等较一般的 行政管理部门并没有实质性的改善，仍然在以传统方式行使其监管职能，缺乏法律规范、 管理标准和监管程序，因此而带有较强的随意性，离高效、公平、公开、公正监管的要 求还有相当高的差距。 “相对独立”的国家煤矿安全监察局由于设在政府部门内，而且也 没有相应的法律、法规或者规章制度规定其“独立”性的权力，作为行政部门，必须服 从政府部门的命令和指示，必须向其行政首长负责，导致其监管的独立性很难得到保障， 容易受到其他行政权力的干预。 3、监管部门利益倾向严重，造成监管的失效 经过多年的探索，我国已经实现了以“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安 全监管格局。以中央政府、地方政府、矿主、矿工为主要监督主体，并借助于其他的媒 体、非政府组织等监督群体。这些相互独立的不同利益群体，都有其不同的目标函数、 行动边界和策略选择，相互之间呈现出一种既相互合作又相互限制和约束的复杂互动关 系，使煤矿监管主体的利益失衡，很难在国家政策的要求下通过相互配合和协商达到帕 累托最优，当然也不可能有效地发挥其作用。 4、矿工个人以及其他社会组织参与监管的程度很低 首先，矿工的维权意识淡漠，造成了对煤矿事故的漠视和消极对待。我国很多煤矿企 业尤其是小煤矿在用工方面严重侵犯了矿工的合法权益，甚至私下迫使矿工签订生死协议。 其次，其他社会组织参与煤矿监管对遏制地方虚假治理行为、推动治理结构完善具有重要意 义。值得庆幸的是随着市场经济的进一步发展，社会媒体对社会安全问题越来越关注，近几 年煤矿事故频频曝光，这对于减少安全事故非常有利。但由于缺乏激励机制，这些主体对煤 矿安全的监管热情却不够。 二、西方监管制度的启示 1、 西方监管机构的启示 - ——建立独立煤矿安全监管机构 美国政府的管制机构无论是对煤矿的管制还是其他方面管理，无论是经济性管 制还是社会性管制以及反垄断管制，其管制机构大多是独立的。这种独立的监管机关 具有独立性强、专一性、专业性、权力的综合性强等特点。 2、 西方公共安全的阶段管理 PPRR 理论的启示 20 世纪 70 年代在美国和澳大利亚分别诞生了紧急事态管理专职机构。根据灾难的周 期把紧急事态划分为四个阶段：预防或者减除（ Prevention）、准备 (Preparedness)、应 对（ Response）、和恢复（ Recovery）。 PPRR 理论通过对事故的全过程管理，为煤矿 事故管理提供了一套较为完善的系统管理， 有利于降低灾难发生频率和后果。 20 世纪 末期 PPRR 理论引起了很多国家的高度重视， 目前我国的煤矿事故监管系统还存在很 多问题，例如，尚未形成一套统一、完善的事故监管系统。 2003 年“非典”后，应急 管理开始引起我国政府的高度重视， 各级政府部门包括煤炭监管部门都陆续出台了相 应的应急预案。 但是煤矿事故管理尚处于起步时期，对事故阶段的设计和规划还有很 多不完善的地方，并且与之配套的法律、法规尚未建立。我国监管部门应该借鉴西方 PPRR 理论，建立一套完善的四阶段管理系统及其配套法律制度，提高防范和处置事