“公共利益”的构成--对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨_6_.docxVIP

“公共利益”的构成--对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨(6) 六、 “平衡”在现代行政法中的意义 1． “平衡”是什么？ 既然明确了行政法的基本目标，“平衡”在行政法中的意义也就清楚了。在方法论上，“平衡”是指根据某种基本价值或目标对普遍适用的政策或规则（一般不是具体行政行为）作出分析与衡量。[64] 如上所述，本文认为行政法所应遵循的首要原则是“效率优先”，同时“兼顾公正”。因此，行政法中的所谓“平衡”，就是行政立法措施所将带来的社会总收益与总代价之间的“平衡”；换言之，经过适当“平衡”的行政立法或政策将使除去成本的社会净效益达到最大，而“失衡”的行政立法则将在实施过程中偏离这一基本目标。这样，行政法所规定的权利与义务的“平衡”或“失衡”并不是根据任何人的主观判断，而是取决于它的客观社会效果，也就是它对于公共利益的影响。 应该指出，平衡论中对于“平衡什么”仍然存在着一种普遍误解，即认为平衡的对象是“公共利益”和“个体利益”（或性质类似的其它提法）。如上所述，这种说法在逻辑上是没有意义的，并很容易引起观念上的混淆。事实上，如果个体利益和集体利益是两个在根源上不同甚至对立的东西，那么他们之间的“平衡”是不可能的，除非我们走到个人享乐主义或集体专制主义的极端。只有在集体利益被定义为个人利益的某种形式的总和，两者才能在某种意义上实现“平衡”。在此，“平衡”实际上是指以上定义的公共利益的最大化，且把它作为衡量任何法律的利弊得失的标准。根据不等式（5）所反映的方法论个体主义，“平衡”的对象应该是社会一部分人的利益和另一部分人的利益。如果拆迁补偿方案 A 对开发商有利，方案 B 对被拆迁户有利，那么利益平衡的对象包括被拆迁户、开发商或市区经济发展的广大受益者。按照本文的定义，整体和个体之间既不可能“平衡”，也不需要“平衡”：既然整体（或公共）利益是由个体利益组成，并包括了全部的个体利益，它总是大于任何个体利益；这种整体与局部、集体与个体或公共与私人利益之间的“平衡”，注定要导致社会压倒个人的结果。因此，按照在逻辑上前后一致的理解，整体利益只能和整体利益“平衡”（即一项社会政策所产生的公共利益和另一项社会政策产生的公共利益相比较），并最终落实到不等式（5）所表达的一组个体利益与另一组个体利益之间的“平衡”。 在表面上，上述关于“平衡”的定义或许和平衡论本身对它的理解不一致，但笔者认为以上解释似乎也正是平衡论者在强调平衡时的“潜台词”。当平衡论者谈论行政法的某项措施符合“平衡”标准时，他们实际上表达了一种感受，即这项措施对于实现公共利益而言是最优的；而当他们认为某项措施“失衡”的时候，他们实际上是认为该措施损害了公共利益。否则，平衡论就又陷入了一种困境：“平衡”究竟是什么？我们如何来判断与衡量行政法的平衡与失衡？如本文所述，如果离开了公共利益最大化这一基本目标，对这些问题的回答就只能是主观与任意的。只有在认同如上所定义的公共利益最大化（或 “效率优先”）这一基本目标，“平衡”才可能有意义，平衡论才可能成为行政法（学）的有用分析方法。 2． 平衡论的意义 笔者认为，有意义的“平衡”等同于在此所定义的公共利益最大化的状态，平衡论主要是指成本—利益分析方法。这样一来，“平衡”似乎失去了独立的作用。尽管“平衡”在语义上的澄清可能导致这种看法，但笔者基于以下理由认为，平衡论仍然为行政法研究提供了一种有益的方法。作为一种普遍道德理论，社会功利主义一般适用于较高层次的政府行为，以保证立法或行政法规的目标符合公共利益最大化的原则。然而，行政法具有其本身所特有的问题，要求运用符合其自身需要的特殊研究方法。作为成本—利益分析的基本方法在行政法领域内的特别应用，平衡论不仅为学术探讨提供了一种方便的话语，而且为行政权力的规范化与合理化提供了实质性启示。 对公共利益的全面衡量不应仅限于立法或规章制订层面，还必须考虑到行政法在现实中的执行问题。要实施一项立法（包括法院对立法的司法解释），它本身必须对社会产生积极的总体效益；否则，根据成本—效益分析，它首先就不应被制定。然而，在立法对社会的成本计算中，还必须考虑行政机构实施法律的成本，其中不仅包括法律实施过程中所涉及的人力、经费及其它社会资源等直接成本，也包括行政机构本身因超越或滥用权力而背离立法目标等间接成本。法律规定本身可以很合理，因而在其获得完全实施的理想状况下，它将为社会产生最大的净效益；但如果它在实际上完全不能获得实施，如果它只能为行政官员借公共利益之名去谋取私利，那么这项法律显然不是“良法”。然而，除非受到社会道德与法律体制的有效制约，公共官员永远具有以权谋私的倾向。这是人性中不可抹杀与不可忽视的一面，且法律在设计上必须充分考虑到这个方面；否则，法律的效力就永远只能停止在字面上。笔者相信，这是平衡论的一