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中国农村土地制度研究及其策略 （陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710062） 摘要： 中国作为一个农业大国， 农村的土地问题是一直是争论的热点和焦点。 农村土地制度 也在顺应历史潮流不断地发生变化。 但是现行土地制度的弊端依旧存在， 为了给当代土地制 度提供更为合理的改革方案， 本文从三个方面对当代中国的土地改革进行了分析。 其中分别 为土地改革的实质及其存在的问题、 农村土地制度改革的思路和具体方法、 现行的土地政策。 关键词： 农村土地制度 问题 改革 思路 方法 一、土地制度改革的实质及其存在的问题 “三农” 问题尽管在现实中表现多样， 但核心仍是农村土地问题。 而产权问题又是农村 土地制度的核心问题， 农村土地产权制度是农村经济制度的基础， 是土地制度的核心。 可想 而知农村产权问题在我国农村发展中所起的重要作用。 农村产权问题就是我国土地制度的核 心问题。 [1] （一）土地所有权主体不明确，农民难以真正获得土地所带来的收益。 有关法律规定，农村土地归农民集体所有，但“集体”是哪一级，法律规定得较为含糊。所 有权主体虚置， 土地的占有权、 使用权和支配权被层层分解， 国家作为超经济主体对土地享 有广泛的自由裁量权， 控制、 处置农村土地， 如国家或公共权力机关随意征用或过度使用土 地，资本大力圈占土地。 代表集体行使土地实际所有权的基层政府主管部门及领导也时常侵 占农民的利益。 农民仅凭使用权很难有话语权， 土地收益几乎被各利益部门掠去， 农民所获 补偿甚微。 （二）农村土地流转制度不规范，流转受限，土地市场被割裂、扭曲。 国家以垄断身份处置农村土地， 规定农村土地不准买卖， 土地的唯一买者只有国家， 农 村土地市场的微观主体难以进行有效的资源配置， 统一的农村土地市场无法形成。 农村土地 集体所有权主体不确定， 其所有权被分割， 为众多的行政村或村民小组所掌握， 造成行政村 （或村小组、社区、城乡）之间的壁垒，土地产权市场被割裂、扭曲。与实际市场行为相背 离，使二元经济结构难以打破。而真正的所有权主体（农民）又缺位，被剥夺以土地要素进 入市场交易的权利， 不可能很好地履行土地流转和土地市场运作的权力， 仅有土地使用权 （以 契约方式订立的土地承包权，其内容具有较大的随意性） ，土地的流转受到极大限制，因而 造成农村土地资源浪费或低效配置。 现实中，存在的主要问题：第一，土地流转总体上规模不大，范围较小，与加速农业现 代化的要求不相适应。而且在流转中，大多数是农民私下协商交易，没有规范的手续， 也没 有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系； 同时土地流转后并没有形成规模种 植，仅仅农户之间短期的互助性流转，难以形成流转效应。第二， 土地流转中存在许多不规 范的地方。 主要表现为在土地流转中， 受到所有权主体集体方面的行政干预， 没有尊重农民 意愿， 进而导致流转的收益分配很不规范。第三， 土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流 转市场，信息不畅。概括起来，即：规模小、不规范、无市场。 （三）农业规模效应和可持续发展难以保证。 由于农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整， 土地租赁市场无法 正常发育， 种地农民的利益很难得到保证， 种地能手无法扩大经营规模， 即使有些地方搞了 规模经营，也往往受政府部门主导或强制，这种非市场行为主导的发展模式交易成本很高， 农业效率令人质疑。 又因农业资本有机构成低， 农村土地增收的空间有限， 农业变得无利可 图，农民只好弃耕或离开农村沦为被雇用的“农民工” 。随着工业化、城镇化的快速发展， “土地增值、获利减少”的效应会不断加剧，农村日渐失去内在的发展冲动。另外，使用权 不稳定也影响着农业的可持续发展， 尽管政府一直强调不准随意改变土地承包合同， 但土地 使用权 “三年一小调、五年一大调” 的现象十分普遍，影响了农民对农村土地长期投资的积 极性，同时极大地刺激了农业生产者的短期行为，进行掠夺性经营。 （四）农民的经济预期具有不确定性。 政府承诺农村土地家庭承包经营长期不变，但土地所具有的保障功能又是不争的事实， 因而均分土地（增人增地，减人减地）获取保障是农民群体的不断要求。然而农民土地使用 权自身存在不可克服的矛盾， 农民没有土地所有权， 不可能获得土地要素收入， 农民无法以 土地作抵押， 农村金融资本不能发挥作用， 仅靠农民漫长痛苦的自身积累发展 （规模）农业、 调整农业结构或转为其他行业， 对于目前处于窘境的一般农民群体来说很难有现实的可能性。 农民心态表现为， “既想离开土地，又要守住土地，既小愿种田，又不能不种田，受这种心 态支配，自然会出现一些短期行为， 有的粗放耕作，只保口粮和地税， 不愿在改良土壤方面 下本钱。有的农民虽另有职业，但不