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中国体制创新经验的现实启示 通过体制创新来推动体制改革，中国已经积累了丰富的经验，也是中国改革和发展成功的路径。从政策操作角度看，这也是从邓小平到 1990年代后期的改 革思路和改革策略。这里当然不是要 对改革做一个全面的回顾，而是举一些重 大改革实例来说明这个问题。 现在人们谈论改革受到了既得利益的阻碍。但任何时代都是存在着既得利益 的。1970年代末和1980年代初，邓小平发动改革的时候，也存在着既得利益。 当时的既得利益并不比现在的小。要 推进改革，主要是要找到克服既得利益改 革方法。邓小平的改革是从农村开始的。较之城市，农村的既得利益比较少，可 以说是既得利益的薄弱环节，比较好克服。当时的既得利益群体，主要是农村基 层干部和土地制度。这个利益链不可说是不强大。但因为在城乡二元制度下，农 村和城市被隔离开来，农村所发生的不会直接影响到城市。尤其农村改革是推动 经济发展，符合广 大农民的利益。 农村的经济改革可分为两大块，一是农村土地制度的改革，就是农村家庭土 地承包责任制，一是乡镇企业。农村改革在短短的几年里取得了成功， 为城市改 革创造了良好的物质和制度条件。 不过，农村的改革并非没有遇到阻力。当时， 尤其表现在高层一些领导人对农村改革的意识形态化的认识。 没有邓小平等改革 者对农村改革的保护，就算不是被完全扼杀，农村改革也会走得 很辛苦。 更值得注意的是，农村的经济体制创新也很快触动了农村治理制度的改革。 土地家庭承包责任制，最终导致了基于集体土地所有制基础之上的农村人民公社 体制和生产队体制的解体。这个制 度的解体，进而催生了农村村民自治制度， 也就是农村民主政治的诞生。 1984年开始的城市改革，走的也是体制创新这个思路。城市改革主要内容 是国有企业体制改革。但是要改革这个庞大的既得利益，无论从物质利益还是意 识形态层面，几乎是不可能的。当时 改革者的策略就是，国有企业动不了就先 不要动。国企改革早期主要是内部的改革， 而且是分权让利，就是政府给于企业 更多的自主权和经济上的好处，并没有从结构上对国有企业制度进行 改革。城 市改革的重点在于制度创新，即容许在现有的国有企业体制外面， 产生和发展出一个非国有部门来。这个非国有部门体制，在早期是以个体户为主的民营企业， 后来外资企业特别是港台的企业加入进来，壮大了力量。 制造促成改革的压力 1990年代初，国有企业开始大面积亏损。到1990年代中期，国有企业改制 最终被提到政府的最高议程。为什么这个时候可以改革国有企业了？主要是非国 有部门的发展（民营和外资企业）为 国有企业改制提供了物质上和制度上的条 件。物质条件就是非国有部门有能力消化国有企业改制所产生的大量成本， 例如 下岗工人的就业，非国有部门吸收了数千万从国有企业改制而失去工 作的工人。 同时，非国有部门的发展，也为政府提供大量的财政资源，为政府改革国有企业 提高了财政条件。 制度创新更表现在中央地方关系的改革方面。无论从那个角度来说，中央地方关系在中国各方面的制度发展过程中占据重要地位。 和国有企业改革一样，在 中央地方关系中，中央政府首先实 行的是分权让利，把更多的权力和利益（主 要是经济层面的）让渡给地方政府。中央向地方大规模分权，为地方的制度创新 创造了条件。无论在毛泽东时代还是在邓小平时代，中央地方关系 的一般规律 是，激进的分权必然导致危机，就是平常所说的 乱”但不能机械地把 乱”视为 是单纯的负面现象。 乱”是危机，但也是改革的机会和动力。无论在什么地方， 体制改革要 有压力，没有压力，不会有改革的动力。1980年代的中央向地方的 分权让利，结果就是中央政府面临巨大的财政危机。 从这个角度上来说，当时的改革者为自己 制造” 了一场足够使得他们下大决 心进行改革的危机，可谓 壮士断臂”之举。实际上，向地方分权会导致 乱”改 革者非常了解这样的结果。但为什么他们还要竭力去推动分权呢？这就是他们 的改革策略。危机导致改革，改革促成制度改革和创新。分权所造成的危机，促 成了中央政府在1994年进行分税制改革，确立了新的税制。此后，中央政府比 较顺利地进行了 1998年的中央银行制度改革，和 抓大放小”的国有企业体制改 革。财政税收、金融和国有企业体制的所有这些改革，重新构造了中央地方关系。 利用地方创新来推进制度变革的另一有效方法，就是 1980年代开始设立的 沿海经济特区。设立特区就是设立制度创新的空间。 在特区内部，特区政府可以 对各种新的制度先行先试，成功了就 向其他地区推广；不成功，其影响也局限 于特区之内，不会影响大局。从方法论上说，特区可以视为是改革的 试错”方法。 像中国那么大的国家，这种方法非常重要。要把一种尚未进行试 错的改革举措 推广到整个国家，其中所包含的风险巨大。从过